Siamo giunti alla quarta puntata dell'approfondimento dedicato da Fabrizio Rossi all'evoluzione degli organi parlamentari degli Uffici in Commissioni nel corso dell'età liberale. Le precedenti puntate sono state pubblicate nei numeri di dicembre 2012 , febbraio e aprile 2013 di MinervaWeb.

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1. Il Parlamento durante la guerra: Comitato segreto o commissioni di controllo?

2. La richiesta delle commissioni parlamentari di controllo

3. Le commissioni competenti per materia: strumento "tecnico temporaneo" o strumento "politico permanente"?

4. Il ruolo del gruppo parlamentare socialista nel 1918

5. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

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1. Il Parlamento durante la guerra: Comitato segreto o commissioni di controllo?

Come si è detto, durante la guerra, le commissioni permanenti competenti per materia vengono richieste come strumento di controllo del Parlamento nei confronti del governo (vedi la Terza parte dell'Approfondimento). La legge 22 maggio 1915, che conferisce all'esecutivo i "pieni poteri" per provvedere alla "difesa dello Stato, alla tutela dell'ordine pubblico e ai bisogni dell' economia nazionale", è infatti applicata in modo estensivo dal governo che legifera con i decreti-delegati anche sulle materie non specificamente indicate dalla legge. Ciò, assieme all'uso abnorme della decretazione d'urgenza, sottrae, di fatto, al Parlamento la funzione legislativa, mentre la funzione di controllo ed indirizzo resta confinata al saltuario svolgimento di interrogazioni ed interpellanze o ai rituali dibattiti "politici" sulla fiducia al governo.

Con il prolungarsi del conflitto e l'aggravarsi della situazione militare dopo l'offensiva austriaca del maggio 1916 e soprattutto dopo la disfatta di Caporetto dell'ottobre 1917, emerge l'esigenza di un maggior controllo parlamentare sull'attività di governo che si manifesta attraverso due richieste: la riunione delle Camere in Comitato segreto, l'istituzione delle commissioni di controllo.

Il governo si dichiara contrario ad entrambe le richieste essenzialmente per due motivi. Da un lato sottolinea che il controllo parlamentare sull'esecutivo esiste già, esercitato nella tradizionale forma delle mozioni, interpellanze e interrogazioni, controllo che può addirittura portare ad un voto di sfiducia. Dall'altro osserva che nel campo della politica estera e militare il controllo parlamentare incontra un limite invalicabile nell'esigenza della segretezza, messa a rischio sia dal Comitato segreto (l'Assemblea riunita senza pubblico nelle tribune e senza resocontazione ma nella quale sono pur sempre presenti centinaia di parlamentari), sia, ancora di più, dalle commissioni di controllo.

Tuttavia, a partire dal giugno 1917, il governo accoglie la richiesta del Comitato segreto, procedura peraltro prevista dallo Statuto, anche se non più utilizzata per l'esame della politica estera e militare dal lontano 1866. Il premier Boselli, sia pure obtorto collo, discute in quella sede gli sviluppi della guerra in Albania, risentendo anche della mutata situazione internazionale. La rivoluzione russa di febbraio e l'entrata in guerra degli Stati Uniti nell'aprile, determinano infatti un orientamento più "democratico" fra le potenze dell'Intesa che influenza anche il governo italiano, all'interno del quale i democratici come Bissolati, favorevoli alla discussione della politica estera e militare in Parlamento (sia pure in Comitato segreto), prevalgono sui conservatori come Sonnino, gelosi custodi della esclusiva prerogativa del governo in quella materia. Nel dicembre 1917 il successivo governo Orlando vede addirittura nel Comitato segreto il luogo più opportuno per assicurare alla discussione su Caporetto "il minor grado di discordia" possibile tra le forze politiche (Atti Parlamentari, Camera, Discussioni, 12 dicembre 1917), cercando così di attenuare le accese polemiche suscitate nel Paese dalla sconfitta (imputata da un lato al disfattismo dei socialisti e dei cattolici, specie dopo la condanna di papa Benedetto XV della guerra come "inutile strage", dall'altro alla disciplina militare repressiva e agli errori degli alti comandi).

Il Comitato segreto come strumento di controllo dell'attività di governo trova dunque spazio durante la guerra. Altrettanto non avviene per le commissioni parlamentari. Vediamone i motivi.

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2. La richiesta delle commissioni parlamentari di controllo

La richiesta di istituire le commissioni parlamentari di controllo risente del modello adottato del Parlamento francese all'inizio del secolo e potenziato proprio durante la guerra. La Camera transalpina nel 1915 porta, infatti, da 16 a 19 le commissioni permanenti competenti per materia, ora non più nominate dall'Assemblea o dagli uffici ma "designate" dai gruppi parlamentari in modo proporzionale alla consistenza numerica dei gruppi stessi. Dal 1916 il potere di controllo delle commissioni sul governo è inoltre rafforzato attraverso l'invio di propri delegati sui luoghi di guerra (Bonnard, 1926).

In Italia, invece, come si è detto, due sono le obiezioni dell'esecutivo all'istituzione delle commissioni di controllo: il Parlamento già esercita il controllo sul governo attraverso il sindacato ispettivo, le Camere non possono discutere la politica estera e militare a causa del vincolo della "segretezza".

«Quanto al controllo parlamentare - risponde il ministro degli esteri Sonnino al socialista indipendente Arturo Labriola - la Camera può sempre chiedere conto al Governo e a ciascun singolo ministro di quello che ha fatto o che fa o che non fa e, dopo, sentitene le ragioni, può negare la sua fiducia a chicchessia». (Atti Parlamentari, Camera, Discussioni, 16 aprile 1916).

Quanto all'esigenza della "segretezza" il premier Boselli osserva:

«Perché le nostre istituzioni non ammettono le commissioni di controllo? Come eserciterebbero l'azione loro? Saranno Commissioni per informazioni? E allora le persone che ne fanno parte saranno vincolate dal segreto e in questo caso le cose di Governo invece di essere a conoscenza di un numero più limitato di persone verranno a sapersi da un numero maggiore e non si comprende l'utilità che ne deriverebbe ».(Atti Parlamentari, Camera, Discussioni, 1° luglio 1916).

Ma a questi due argomenti se ne aggiunge un altro, costituzionalmente ancora più rilevante, quello della indebita "sovrapposizione" tra legislativo ed esecutivo. Salandra, rifiutando nel giugno 1916 la richiesta delle commissioni permanenti avanzata dal socialriformista Bissolati, sottolinea che tali commissioni costituirebbero delle "inframettenze parlamentari" non idonee all'attività di un governo in tempo di guerra (Salandra, 1951). La crisi del gabinetto Salandra, dovuta anche alla sua ostilità verso le commissioni di controllo, induce a pensare che, "secondo le rette norme costituzionali, la crisi si risolvesse con l'istituzione delle commissioni stesse" (Tittoni, 1918). Invece, anche il nuovo presidente del Consiglio Boselli respinge l'idea delle commissioni, riproponendo l'argomento della "confusione dei poteri":

«Simili commissioni o hanno semplicemente un voto consultivo e non contano nulla o hanno voto deliberativo e sconvolgono o attenuano la responsabilità ministeriale. Sarebbero dei ministri che non governano, avrebbero un'azione nella cosa pubblica senza alcuna responsabilità». (Atti Parlamentari, Camera, Discussioni, 1° luglio 1916).

Boselli cerca di rispondere alla richiesta di un maggior controllo parlamentare sul governo non attraverso la "via regolamentare" delle commissioni ma attraverso la "via politica" della costituzione di un "Ministero nazionale"(composto, cioè, da tutti i partiti, tranne i socialisti):

«Prima che il ministero attuale si costituisse, vennero fuori alcune proposte, o di riunire la Camera in Comitato segreto o di creare quelle speciali commissioni (corsivo nostro) che io non so bene come operino in altri paesi... A quelle varie proposte si sostituì la creazione del presente ministero il quale comprende i rappresentanti di tutti i partiti» .(Atti Parlamentari, Camera, Discussioni, 6 dicembre 1916).

Dopo Caporetto, nel dicembre 1917, le commissioni di controllo sono nuovamente richieste dal deputato filogiolittiano Sanarelli che sottolinea in particolare l'esigenza di assicurare al governo una collaborazione, evitando di lasciare l'attività legislativa e amministrativa nelle sole mani della burocrazia ministeriale. Ancora una volta viene riportato l'esempio francese:

«(In Francia) i servizi di sanità militare, deficientissimi al principio della campagna, grazie all'opera vigile di controllo della commissione parlamentare dell'igiene sono stati riorganizzati in modo mirabile...Se anche il nostro servizio sanitario di guerra fosse stato assistito da organi parlamentari non sarebbe stato ridotto come è tuttora...non sarebbe stato privato di tutti i mezzi di trasporto e quasi tutto il prezioso materiale profilattico, scientifico e ospitaliero delle unità sanitarie della II armata(travolta a Caporetto n.d.a.) non sarebbe andato miseramente perduto». (Atti Parlamentari, Camera, Discussioni, 18 dicembre 1917).

Tuttavia, come già Salandra e Boselli, anche il nuovo presidente del Consiglio Orlando si dichiara contrario alle commissioni di controllo (Orlando, 1960),che, dunque, non vedono mai la luce durante la guerra, e i cui "succedanei" sono individuati in qualche modo, come si è visto, nel governo di union sacrée di Boselli o nel Comitato segreto invocato soprattutto da Orlando. Il dibattito del periodo bellico sulle commissioni parlamentari è comunque importante perché approda alla proposta di commissioni permanenti non solo competenti per materia ma anche fortemente connotate "politicamente".

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3. Le commissioni competenti per materia: strumento "tecnico temporaneo" o strumento "politico permanente"?

Come si è detto l'argomento principalmente utilizzato da Salandra, Boselli e Orlando per opporsi alle commissioni parlamentari di controllo (e ripreso poi anche dalla prevalente dottrina) è quello della "sovrapposizione" tra legislativo ed esecutivo. Tale argomento viene tuttavia confutato nel 1918 dal senatore "moderato" Tittoni (che nel 1919 diventerà presidente dell'Assemblea vitalizia). Egli, portando nuovamente ad esempio le commissioni parlamentari francesi, rovescia nei confronti del governo la critica sulla "confusione dei poteri":

«Innanzitutto abbiamo già veduto come le commissioni in Francia hanno funzionato egregiamente senza che si sia verificata alcuna confusione di poteri o di responsabilità...Ad ogni modo quale maggiore offesa al canone costituzionale della divisione dei poteri della riunione nel governo del potere esecutivo e del potere legislativo secondo l'applicazione che ha avuto la legge del 22 maggio 1915? A chi mi dicesse che quella legge è uno strumento di guerra, io risponderei che tale io considero anche l'istituzione delle Commissioni parlamentari». (Tittoni, 1918).

Tittoni, come si vede, non solo fa riferimento all' indebita "ingerenza" del governo nella funzione legislativa spettante al Parlamento ma sottolinea anche che, se tale ingerenza è motivata con le circostanze eccezionali della guerra, quelle stesse circostanze giustificano anche l'istituzione delle commissioni parlamentari di controllo, che peraltro assumerebbero solo un carattere temporaneo:

«Nessuno tra noi ha escogitato le commissioni parlamentari come un istituto permanente che debba funzionare anche in tempi normali. Non si tratta che di un espediente temporaneo (corsivo nostro) per fronteggiare una situazione straordinaria». (Tittoni, 1918).

Questa valutazione delle commissioni solo come strumento "temporaneo" di guerra è diversa da quella prevalente alla Camera, presso la quale gli interventisti di sinistra (socialriformisti, radicali, repubblicani) chiedono le commissioni permanenti non solo per la finalità "patriottica" di garantire una più efficace e risoluta condotta del conflitto, ma anche per la finalità "democratica" - come sottolinea Arturo Labriola - di dar vita a nuovi organi permanenti, espressione della "sovranità della Camera" e dell' "affermazione del diritto popolare nelle istituzioni costituzionali" (Atti Parlamentari, Camera, Discussioni, 7 dicembre 1916).

Il diverso atteggiamento di senatori e deputati ci riporta al diverso approccio tradizionalmente assunto dai due rami del Parlamento nei confronti delle commissioni permanenti come metodo alternativo a quello degli uffici. Il Senato, come dimostrano i tentativi di riforma regolamentare del 1868, 1880 e 1883, ha sempre visto tali commissioni come organi che valorizzano l'aspetto "tecnico" della competenza più che quello "politico" della distinzione tra maggioranza e opposizione (vedi la Terza parte dell'Approfondimento). La riflessione di Tittoni del 1918 (che tuttavia non si concretizza in Senato in alcuna proposta di riforma regolamentare) riprende questo aspetto "tecnico" delle commissioni, le quali, peraltro, sembrano ora orientate più alla funzione di controllo che a quella legislativa, e sono considerate organi "temporanei" (cioè limitati al solo periodo di guerra) e non più permanenti.

La Camera, al contrario, da sempre interessata più alla distinzione politica tra maggioranza e opposizione che alla valorizzazione tecnica della competenza, nel corso dell'Ottocento ha sempre anteposto l'idea del Comitato privato a quella delle commissioni competenti per materia (vedi la Terza parte dell'Approfondimento). Quando, durante la guerra, le commissioni permanenti vengono proposte anche alla Camera, esse assumono una connotazione nuova che mette in evidenza soprattutto l'aspetto "politico" (la "designazione" proporzionale da parte dei gruppi parlamentari) più che quello "tecnico" (la competenza per materia). Nella determinazione di questa nuova connotazione decisivo è l'apporto del gruppo parlamentare socialista.

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4. Il ruolo del gruppo parlamentare socialista nel 1918

Nonostante tutte le riserve che la direzione "massimalista" del partito socialista, sull'onda della rivoluzione russa, nutre nei confronti del parlamentarismo, sarà proprio il deputato socialista Modigliani ad avanzare, nel giugno 1918, la prima organica proposta sulle commissioni permanenti competenti per materia, presentate sia come organi di controllo del governo (e qui è evidente l'influenza del dibattito del periodo bellico), sia come organi legislativi in sostituzione degli uffici.

Ma la grande novità regolamentare, sulla falsariga del modello francese, è che tali commissioni vengono ora "designate" dai "gruppi politici", non elette dall'Assemblea (come le commissioni permanenti Finanze al Senato e Bilancio alla Camera) o formate secondo la libera adesione dei parlamentari (come le commissioni permanenti proposte dal Senato nell'Ottocento) (vedi la Terza parte dell'Approfondimento).

Il partito socialista, come è noto, non si afferma di colpo nelle elezioni del 1919 (mentre, allora, è davvero straordinario il successo elettorale del neonato partito popolare) ma attraverso un graduale sviluppo a cavallo del secolo. Dopo le elezioni del 1913 (le prime tenute a suffragio quasi universale) esso arriva a costituire un consistente gruppo parlamentare di circa 80 deputati contribuendo ad evidenziare ulteriormente all'interno della Camera il conflitto tra la concezione "atomistica" e quella "partitica" che, come sappiamo, sta dietro a tutta l'annosa querelle sul sistema degli uffici. Modigliani stesso lo ricorda nel 1920:

« Quello che i gruppi politici dovrebbero fare (e alcuni fanno) (cioè i socialisti, n.d.a.), prima della convocazione degli Uffici, è il preventivo esame generale dei disegni di legge per raggiungere quegli accordi che diano ai vari deputati nei singoli uffici, come sono costituiti oggi, una comune linea di condotta; perché questa preventiva elaborazione dei gruppi non deve potersi trasfondere in una maniera più feconda nel congegno istruttorio? Tutto consiglia di ricorrere a questi gruppi, che sono la parte vitale della nostra Assemblea, perché essi creino quegli organi istruttori» (cioè le commissioni permanenti, n.d.a.). (Atti Parlamentari, Camera, Discussioni, 24 luglio 1920).

Tuttavia nel 1918 la maggioranza "liberale" della Camera - contraria alla forma-partito e quindi ai gruppi parlamentari - si oppone alla proposta di Modigliani. Ancora nel luglio del 1919, quando i socialisti propongono che anche la commissione sul Trattato di pace con la Germania, istituita ad hoc su richiesta del governo, sia nominata sulla base delle indicazioni fornite dai gruppi parlamentari, il presidente del Consiglio Nitti così risponde:

«Nella nostra Camera non abbiamo gruppi ben definiti. Vi sono alcuni gruppi costituiti, ma non vi è una divisione in Gruppi come vi era nel Parlamento tedesco e come vi è nel Parlamento francese. Data questa situazione è assai difficile che dei gruppi che non esistono possano designare i propri rappresentanti ». (Atti Parlamentari, Camera, Discussioni, 26 luglio 1919).

Solo dopo le elezioni del novembre 1919, come si è detto, i partiti di massa (i socialisti e i cattolici), divenendo la maggioranza assoluta della Camera, riescono - con la riforma regolamentare del 1920 - ad imporre alla vecchia galassia liberale le commissioni permanenti "designate" dai gruppi parlamentari al posto degli uffici scelti mediante sorteggio. La proposta Modigliani del 1918 - che ha dietro l'influenza del modello francese, l'esperienza del difficile rapporto tra governo e Parlamento durante la guerra e, soprattutto, la forza del gruppo parlamentare socialista - rappresenta, tuttavia, con la nuova "connotazione" delle commissioni ("politica" oltre che "tecnica") e con la diversa "destinazione" delle stesse (la Camera e non più il Senato), l'importante premessa di quella riforma.

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5. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

Si riportano qui di seguito in ordine alfabetico le fonti citate nel testo.

Atti Parlamentari, Camera dei deputati, Discussioni:

16 aprile 1916, p. 10472;

1°luglio 1916, p. 11029;

6 dicembre 1916, p. 11230;

7 dicembre 1916, p. 11350;

12 dicembre 1917, p. 15120;

18 dicembre 1917, p. 15191;

26 luglio 1919, p. 20021;

24 luglio 1920, p. 3871-3872.

R. Bonnard, Les règlements des Assemblées législatives de la France depuis 1789. Paris, Recueil Sirey, 1926, pp. 460-509.

V.E. Orlando, Memorie (1915-1919). Milano, Rizzoli, 1960, p. 327.

A. Salandra, Memorie politiche 1916-1925. Milano, Garzanti, 1951, p.10.

T. Tittoni, I rapporti tra il Parlamento e il governo durante la guerra, "Nuova Antologia", 1° febbraio 1918, fasc. 1105, pp. 251-252.