1. Premessa

2. La Repubblica Bolivariana del Venezuela

3. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

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1. Premessa

Dai giorni dell'indipendenza dalla Spagna, proclamata nel 1811, fino alla crisi che sta vivendo oggi il Paese a seguito dell'improvvisa scomparsa nel 2013 del suo leader carismatico Hugo Rafael Chàvez Frias, l'evoluzione politica e istituzionale della Repubblica del Venezuela non ha seguito un percorso lineare. Governi democratici e regimi militari si sono alternati nel tempo e numerose sono state le Costituzioni (ad oggi più di venti) promulgate e poi abrogate. Anche da un punto di vista economico, il Venezuela è un paese dalle profonde contraddizioni: da un lato latifondi e terre incolte che producono derrate non in grado di soddisfare il fabbisogno interno, dall'altro un rapido sviluppo economico fondato sullo sfruttamento dei suoi immensi giacimenti di petrolio e di miniere di ferro che, tuttavia, non si è tradotto in ricchezza per l'intero Paese. Ancora agli inizi del 2000 la maggioranza della popolazione viveva in condizioni di estrema precarietà, attestandosi il reddito al di sotto della soglia di povertà.

La rivoluzione bolivariana di Hugo Chavez, Presidente della Repubblica per ben tre mandati - dal 1999 fino all'anno della morte nel 2013 - ha rappresentato un tentativo radicale - anche se dagli esiti controversi - di porre rimedio a tale stato di fatto, dando al Paese una nuova costituzione, un diverso assetto politico-amministrativo e promuovendo importanti riforme economiche e sociali a favore delle classi meno abbienti.

L'attuale Presidente in carica, Nicolàs Maduro, sembra gestire a fatica la difficile eredità morale del "Comandante" Chàvez. Il crollo del prezzo del petrolio, i cui proventi rappresentano la struttura portante dell'economia venezuelana, le tensioni con la Colombia per questioni territoriali, la perdita di consenso popolare insieme all'intransigenza dei partiti politici di opposizione contrari alle politiche messe in atto dall'Esecutivo sono tutti elementi che non lasciano presagire nulla di buono per il Governo in carica. Il 6 dicembre 2015 il popolo del Venezuela andrà alle urne per eleggere i suoi rappresentati all'Assemblea Nazionale: l'esito si prospetta incerto, come incerto si delinea il futuro delle già fragili istituzioni federali del Paese.

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2. La Repubblica Bolivariana del Venezuela

La Costituzione della Repubblica Bolivariana del Venezuela, attualmente in vigore, nasce dunque per volontà di Hugo Rafael Chàvez Frias. Militare dalle idee marxiste, Chàvez, conquista il potere ottenendo, alle elezioni presidenziali del 1998, la maggioranza assoluta dei voti. Il programma del neoeletto Capo di Stato e di Governo è quello di costruire un diverso ordine politico, sociale, economico e culturale, rifondando la Repubblica su nuovi principi. Attraverso un procedimento non previsto dalla Carta costituzionale esistente, ma legittimato dalla Corte costituzionale dell'epoca, Chàvez convoca un'Assemblea costituente i cui membri, eletti dal popolo, stenderanno nell'arco di pochi mesi un testo costituzionale che verrà definitivamente approvato tramite referendum popolare il 15 dicembre 1999.

La nuova Costituzione consta di 350 articoli divisi in 9 titoli, di una Disposizione Derogatoria Unica, di 18 Disposizioni transitorie e di una Disposizione Finale Unica. A cominciare dal nome ufficiale della Repubblica - non più Repubblica di Venezuela, ma Repubblica Bolivariana di Venezuela, in onore dell'eroe dell'indipendenza dei paesi sudamericani andini Simon Bolivar - il cui cambiamento è teso ad evidenziare l'affinità della proposta politica di Chàvez con quella del Libertador, il testo introduce profondi mutamenti rispetto alla Costituzione del 1961.

A fondamento dell'intero impianto sta, nella costituzione del "Comandante", il richiamo costante alla sovranità piena e originaria del popolo venezuelano da esercitarsi attraverso una serie di istituti di democrazia diretta costituzionalmente sanciti (referendum consultivo, abrogativo, di approvazione, l'elezione delle cariche pubbliche, l'iniziativa legislativa, costituzionale e costituente). Il principio della revocabilità del mandato - secondo il quale tutte le cariche e le magistrature di elezione popolare, senza eccezione, sono revocabili tramite referendum a partire dalla metà del periodo della durata del mandato (art. 72 Cost.) - costituisce in particolare la chiave di volta di un sistema in cui l'esercizio indiretto della sovranità per il tramite della rappresentanza politica svolge di fatto un ruolo subordinato ed è sottoposto ad un costante controllo. Non a caso, infatti, la Costituzione prevede, accanto alla tripartizione classica dei poteri in legislativo, esecutivo e giudiziario, due nuovi poteri - il potere cittadino e il potere elettorale - volti a garantire il primo l'essenza della democrazia attraverso la partecipazione e il controllo popolare dell'eticità dei comportamenti nell'esercizio delle pubbliche funzioni, il secondo il corretto funzionamento della democrazia elettorale.

Tra i principi fondamentali è infine l'assetto federale e decentrato del sistema. Esso tuttavia prende forma in un contesto in cui la forza del mito della sovranità popolare e del potere costituente originario da essa detenuto conduce inevitabilmente ad unico centro di legittimazione del potere politico che mal si concilia, di fatto, con una configurazione autenticamente federale della struttura istituzionale della Repubblica. Molti meccanismi e organi costituzionali classici presenti nella Costituzione del 1961 sono stati cassati: primi fra tutti il Senato, la cui abolizione ha comportato l'eliminazione della rappresentanza degli Stati a livello centrale e della loro diretta partecipazione alle decisioni della Federazione. Se nella Costituzione attualmente in vigore sono comunque affermati i principii di decentralizzazione politico-amministrativa e di sussidiarietà, sia in senso verticale che orizzontale, restano comunque assenti quei necessari vincoli costituzionali che garantiscono l'indisponibilità da parte del governo centrale a modificare autonomamente il testo costituzionale e dunque il pericolo di compressioni indebite della sovranità politica delle entità federate.

• La struttura della Federazione

Il Venezuela è dunque una Repubblica federale con una forma di governo presidenziale. L'articolo 16 della Costituzione stabilisce che essa è composta dagli Stati federati, dai Municipi, dal Distretto Capitale e dalle Dipendenze Federali (le isole marittime non integrate nel territorio di uno Stato). La divisione politico-territoriale del potere pubblico è regolata da legge organica e si articola in potere municipale, in potere statale e in potere nazionale. La legge garantisce l'autonomia delle entità federate e il principio del decentramento politico-amministrativo la cui adozione è finalizzata ad una progressiva gestione partecipata del potere e alla creazione delle condizioni ottimali per la realizzazione dei compiti della Repubblica (art. 158 Cost.).

Il Municipio rappresenta l'unità politica territorialmente e funzionalmente più limitata della struttura federale venezuelana. Il Sindaco, eletto a maggioranza semplice per un periodo di 4 anni e dal mandato rinnovabile, governa e amministra tutti gli aspetti della vita della comunità che la Costituzione e le leggi assegnano al Municipio. L'organo legislativo è il Consiglio ed i suoi membri sono eletti secondo quanto disposto da legge nazionale. Autorità espressione dell'autonomia municipale sono poi la Controlaria e i Consigli locali di programmazione pubblica. In ottemperanza al principio di sussidiarietà i Municipi possono, su presupposti definiti dalla legislazione nazionale, trasferire funzioni ad enti locali minori al fine di promuovere il decentramento dell'amministrazione municipale, la partecipazione cittadina e la migliore prestazione dei servizi pubblici.

Il potere pubblico statale è suddiviso tra i 23 Stati che compongono il Venezuela. Sono enti autonomi, dotati di piena capacità giuridica e di pari potere politico. Essi hanno una propria costituzione, che deve essere comunque compatibile con la Costituzione nazionale e, nei limiti di quanto da essa disposto, possono liberamente organizzare le proprie strutture, tra le quali la Controlaria statale e il Consiglio Statale di Programmazione e Coordinamento. Spettano ad un Governatore - eletto a maggioranza semplice per 4 anni con mandato rinnovabile - il governo e l'amministrazione del territorio, mentre il potere legislativo è affidato ad un Consiglio Legislativo, i cui membri devono rappresentare in proporzione la popolazione dello Stato e dei Municipi. In base al principio della decentralizzazione gli Stati possono trasferire con legge ai Municipi tutti i servizi e le competenze che essi risultino in grado di esercitare, così come viene incentivato il trasferimento di servizi a comunità o a gruppi di cittadini organizzati ove essi dimostrino di poterli svolgere con maggiore efficienza ed efficacia (art. 184 Cost.).

Il potere pubblico nazionale è di fatto il potere della Federazione. Da un punto di vista funzionale, tuttavia, la sua articolazione presenta elementi di assoluta novità. Accanto alla tripartizione classica in legislativo, esecutivo e giudiziario, la Costituzione del 1999 inserisce infatti due nuovi poteri: il potere cittadino e il potere elettorale.

L'Assemblea Nazionaleè titolare del potere legislativo. Con l'abolizione del Senato il Parlamento, eletto a suffragio universale, si configura attualmente come un organo monocamerale, facendo venir meno uno degli elementi qualificanti i sistemi federali che in genere trovano nella seconda Camera l'organo di rappresentanza a livello centrale degli interessi delle entità federate. La modalità di elezione dei deputatiha cercato di ovviare in parte al deficit di rappresentanza degli Stati tagliando le circoscrizioni su base federale e stabilendo il diritto per ogni ente federale di eleggere tre deputati. Una forma di garanzia è inoltre prevista dall'inserimento in Costituzione di due ulteriori previsioni: l'obbligo dell'Assemblea Nazionale di consultare il Consiglio Legislativo degli Stati qualora si legiferi in materie ad essi attinenti e la titolarità attribuita agli enti federali dell'iniziativa legislativa a livello nazionale. I membri del Parlamento sono eletti per cinque anni e il loro mandato è rinnovabile: essi rappresentano la nazione e, come già ricordato, sono sottoposti a revoca. Oltre alle competenze legislative ad essa attribuite dalla Costituzione, l'Assemblea Nazionale svolge importanti funzioni di controllo nei riguardi dell'Esecutivo: spetta infatti alla Camera legislativa il voto di censura al Vicepresidente ed ai Ministri; il potere di interpello su materie di spettanza del Governo e sull'attività della Pubblica Amministrazione; approvare le linee generali del piano di sviluppo economico e sociale presentate dall'Esecutivo nazionale; autorizzare le missioni militari all'estero; la messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica ed il controllo sui decreti da questo emanati durante lo Stato di eccezione.

Il potere esecutivo è esercitato dal Presidente della Repubblica - che è insieme Capo dello Stato e del Governo - dal Vicepresidente Esecutivo, dai Ministri e dagli altri funzionari indicati dalla Costituzione. Il mandato dura sei anni ed è attualmente rinnovabile in seguito all'adozione dell'emendamento costituzionale del 2009 che ha cassato il limite di due mandati previsto in precedenza. L'attività di governo è svolta in collaborazione con il Vicepresidente Esecutivo e con i Ministri riuniti nell'organo collegiale del Consiglio dei Ministri. I Ministri sono nominati dal Presidente su proposta del Vicepresidente che ne può proporre anche la revoca. Il Vicepresidente svolge la funzione di reggente in caso di assenza del Capo dello Stato e può subentrare stabilmente nella carica in caso di improvvisa vacanza della stessa, quando manchino due anni alla scadenza naturale della stessa. Il vicecapo dell'Esecutivo può essere rimosso con una mozione di censura votata a maggioranza di tre quinti dei deputati: se ciò avviene più di tre volte nel corso di una legislatura, il Presidente può sciogliere l'Assemblea Nazionale e indire nuove elezioni.

Affiancano il potere esecutivo due ulteriori organi: la Procura generale della Repubblica, diretta da un Procuratore Generale nominato dal Presidente con l'assenso dell'Assemblea Nazionale, con il compito di difendere e rappresentare gli interessi patrimoniali della Repubblica, e il Consiglio di Stato, presieduto dal Vicepresidente Esecutivo, con compiti di consulenza su tutte le questioni relative all'amministrazione pubblica nazionale.

Il potere giudiziario, infine, è esercitato dal Tribunale Supremo di Giustizia, dai tribunali previsti dalla legge, dal Pubblico Ministero e dalla Pubblica Difesa, organi posti a garanzia del buon andamento dell'amministrazione della giustizia e del rispetto dei diritti della difesa e delle garanzie costituzionali. La Costituzione tutela l'indipendenza del sistema stabilendone per legge la dotazione finanziaria; si attribuisce poi al Tribunale Supremo il compito di direzione e di amministrazione del potere giudiziario. Organo di vertice, il Tribunale Supremo consta di sei sezioni. Oltre alla Sezione Costituzionale, di cui parleremo, sono previste la Sezione Politico-Amministrativa, la Sezione Elettorale, la Sezione di Cassazione Civile, la Sezione di Cassazione Penale, la Sezione di Cassazione Sociale (che comprende la Cassazione agraria, del lavoro e minorile) più le Sezioni riunite. In questa ultima sede il Tribunale decide sulla messa in stato d'accusa del Presidente della Repubblica e sui conflitti di competenza insorgenti tra i tribunali, tra gli organi dello Stato e tra gli enti amministrativi.

Restano da esaminare gli altri due poteri che compongono il potere pubblico nazionale: il potere cittadino e il potere elettorale. Il potere cittadino trova la sua espressione istituzionale nel Consiglio Morale Repubblicano, integrato dal Difensore del Popolo, dal Fiscal General e dal Controllore Generale della Repubblica. I candidati alla titolarità di tali organi vengono selezionati da un Comitato di Valutazione di Candidati al Potere Cittadino composto da rappresentanti di diversi settori della società: i nominativi prescelti sono inseriti poi in una lista e sottoposti al vaglio dell'Assemblea Nazionale che procede alla nomina. Compito essenziale di tale potere è di vigilare sull'etica pubblica e sulla morale amministrativa nonché di promuovere tutte le attività educative dirette alla conoscenza e allo studio della Costituzione e all'osservanza e al rispetto dei diritti umani. Stessa esigenza di controllo, questa volta sulla trasparenza e sulla legalità delle procedure elettorali, è alla base dell'istituzione del potere elettorale. Organo titolare di tale potere è il Consiglio Nazionale Elettorale formato da 5 membri nominati dall'Assemblea Nazionale per un periodo di sette anni. Ad essi spettano, tra gli altri, compiti di regolamentazione e di interpretazione delle leggi elettorali, di controllo sulla legittimità delle elezioni e dei referendum. Spetta infine al Consiglio Nazionale Elettorale la conservazione, l'organizzazione e la direzione dell'Anagrafe civile ed elettorale nonché del registro delle organizzazioni politiche.

• Riparto delle competenze e delle risorse finanziarie

La Costituzione bolivariana prevede per ciascun ente territoriale - dal Municipio alla Federazione - un elenco tassativo di materie sulle quali è consentito esercitare la potestà normativa. Al potere nazionale l'articolo 156 riserva, com'è ovvio, il maggior numero di competenze, tra le quali sono la politica estera e la difesa, la banca centrale, i sistemi monetario, finanziario e tributario, il commercio estero e l'amministrazione delle miniere e degli idrocarburi, il governo delle terre incolte, le politiche macro economiche, finanziarie e fiscali della Repubblica, la sanità, la sicurezza sociale, l'educazione, i trasporti, le poste, le telecomunicazioni, l'amministrazione nazionale della giustizia, del Pubblico Ministero e del Difensore del Popolo, la legislazione in materia di diritti, doveri e garanzie costituzionali e in materia elettorale. Spetta infine al potere centrale l'organizzazione sia del funzionamento degli organi del potere Pubblico Nazionale sia degli altri organi e delle istituzioni nazionali dello Stato.

Per quanto riguarda le materie di esclusiva spettanza statale, l'ambito di competenza è rivolto essenzialmente all'organizzazione dei poteri statuali e al territorio, essendo demandata agli Stati anche la definizione organizzativa dei propri Municipi e in genere degli enti locali. Anche all'ente Municipio, per quanto limitata, viene riconosciuta una potestà normativa in materie che concernono la vita locale, ma in caso di conflitto tra regolamentazioni diverse inerenti un medesimo oggetto a prevalere sulla disciplina municipale sarà comunque la legge statale o nazionale.

Una norma di apertura rispetto alla rigidità di tale separazione tra competenze è prevista all'articolo 157 della Costituzione che attribuisce all'Assemblea Nazionale la facoltà di porre deroghe al principio al solo fine di promuovere la decentralizzazione: con decisione adottata a maggioranza assoluta, il Parlamento può dunque consentire agli Stati o ai Municipi la possibilità di legiferare su materie di competenza nazionale.

È da dire che la tassatività degli elenchi di spettanza nazionale e statale presupporrebbe la mancanza di una clausola residuale che pure esiste e gioca a favore del potere nazionale: l'ultimo comma dell'articolo 156 infatti stabilisce essere di competenza del potere centrale "ogni altra materia […] che gli corrisponda per propria indole o natura", lasciando così libera la Federazione di avocare a sé la potestà normativa su materie che rivestano un particolare interesse economico e/o politico.

L'articolo 165 prevede infine una competenza legislativa concorrente tra gli Stati e la Federazione: le materie questa volta non sono elencate, ma ad essere sanzionati costituzionalmente sono i principi ispiratori quali l'interdipendenza, il coordinamento, la cooperazione, la corresponsabilità e la sussidiarietà.

Più complicata e meno agevole da districare è la questione delle risorse finanziarie e della potestà impositiva degli Stati federati. L'accentramento da parte del potere nazionale del sistema tributario e lo stretto collegamento delle sovvenzioni erogate dal Fisco Nazionale con la densità demografica di ciascuno Stato in un Paese la cui popolazione è prevalentemente concentrata nelle regioni costiere ed in quelle dove sono presenti i giacimenti minerari e petroliferi a detrimento di vasti territori praticamente disabitati, non solo ha creato delle forti disparità tra gli enti federati esistenti, ma anche una loro generalizzata dipendenza dai poteri centrali. La Costituzione stabilisce la possibilità per la Federazione di attribuire, con legge nazionale, tasse e condizioni speciali agli Stati che lo richiedano. Intanto, in assenza di una Camera politica in grado di rivendicare a livello federale la necessità di una nuova legislazione nazionale in materia, un importate ruolo di raccordo è svolto dal Consiglio Federale di Governo. Presieduto dal Vicepresidente Esecutivo e composto dai Ministri, dai Governatori, da un Sindaco per ogni Stato e da rappresentanti della società civile, l'organo ha come compito la pianificazione e il coordinamento di tutte le attività volte alla decentralizzazione, al trasferimento di competenze dal potere nazionale agli Stati e ai Municipi e allo sviluppo equilibrato delle regioni. Da esso in particolare dipende il Fondo di compensazione interterritoriale destinato al finanziamento degli investimenti pubblici e di opere e servizi essenziali nelle regioni e comunità meno sviluppate.

• Il Tribunale Supremo di Giustizia e il procedimento di revisione costituzionale

Al Titolo VIII del testo fondamentale, la protezione della Costituzione è affidata a tutti i giudici della Repubblica che hanno l'obbligo di disapplicare in giudizio quelle norme che ritengano contrarie al dettato o ai principi costituzionali. Spetta tuttavia all'organo supremo del potere giudiziario - il Tribunale Supremo di Giustizia - il compito di garantire l'inviolabilità della Costituzione attraverso la giurisdizione esercitata dalla Sezione Costituzionale. I compiti ad essa affidati sono di fatto più ampi di quelli attribuiti in genere alle corti costituzionali: oltre infatti alla funzione di interprete di ultima istanza delle disposizioni costituzionali e al potere di annullare - in tutto o in parte - leggi (nazionali, statali e municipali) e atti aventi forza di legge nonché le stesse Costituzioni Statali ove esse dispongano in contrasto con i principi o con norme della Costituzione Nazionale, spetta altresì alla Sezione Costituzionale la verifica di costituzionalità dei trattati internazionali sottoscritti dalla Repubblica e dei decreti di emergenza emanati dal Capo dello Stato, nonché un insolito potere di iniziativa, potendo i giudici della Sezione giudicare come incostituzionale anche l'omissione - da parte dei legislatori nazionali, statali e municipali - di tutte quelle norme in mancanza delle quali le disposizioni costituzionali non possono trovare applicazione. È di competenza, infine della stessa Sezione la risoluzione delle eventuali controversie amministrative insorgenti tra Repubblica, Stati e Municipi.

Per quanto riguarda il procedimento di revisione costituzionale, la Costituzione vigente non contempla particolari meccanismi di garanzia a tutela della sovranità degli Stati federati. Essa si limita a prevedere diverse modalità di modifica e, per ciascuna di esse, procedure distinte a seconda che la proposta tratti di singoli emendamenti, di revisioni parziali o dell'elaborazione di un nuovo assetto costituzionale; e che il potere di iniziativa sia esercitato dal corpo elettorale, dal Presidente della Repubblica in Consiglio dei Ministri o dall'Assemblea Nazionale.

La procedura relativa alla modifica di singoli articoli dipende dall'organo che esercita il potere di iniziativa: se la proposta è di origine parlamentare, essa verrà approvata se votata dalla maggioranza assoluta dell'Assemblea Nazionale; se essa invece proviene dal corpo elettorale o dal Presidente, la modifica non passerà al vaglio del Parlamento, ma sarà direttamente sottoposta a referendum per la cui validità è prevista la partecipazione di almeno il 25% degli aventi diritto al voto: l'emendamento verrà adottato se approvato dalla metà più uno dei voti espressi.

Diversamente accade nel caso di revisione parziale, la cui procedura di approvazione spetta esclusivamente all'Assemblea Nazionale, indipendentemente dall'iniziativa dell'organo proponente. E' previsto un iter parlamentare aggravato (tre letture) e l'approvazione della maggioranza qualificata dei due terzi dei componenti dell'Assemblea. Il progetto di riforma costituzionale deve poi essere sottoposto a referendumpopolare entro i 30 giorni successivi all'approvazione in Aula e viene definitivamente adottato se ottiene la maggioranza semplice dei consensi. Nel caso in cui la riforma non venga approvata, la Costituzione vieta la sua riproposizione durante la stessa legislatura.

Di assoluta novità è invece il riconoscimento, nella Carta del 1999, del potere costituente originario spettante al Popolo sovrano e la conseguente costituzionalizzazione delle modalità per la convocazione di una Assemblea Costituente per dare al Paese un nuovo ordine giuridico, una nuova struttura, un nuovo assetto istituzionale. La previsione normativa del resto riafferma un concetto chiave che informa lo spirito e tutta la struttura dell'intero testo costituzionale, chiaramente esplicitato all'articolo 5, nella parte relativa ai principi fondamentali:

"La sovranità risiede intrasferibilmente nel popolo, che la esercita direttamente nella forma prevista da questa Costituzione e dalla legge e, indirettamente, tramite il suffragio universale, attraverso gli organi del Pubblico Potere.

Gli organi dello Stato derivano dalla sovranità popolare e sono ad essa sottoposti."

Non è previsto in Costituzione l'obbligo di sottoporre l'eventuale nuovo progetto a referendum di approvazione: il precedente del 1999, tuttavia, delinea una prassi in tal senso che difficilmente potrà essere disattesa in futuro.

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3. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

Le costituzioni federali di civil law dell'America Latina (Seconda parte): la Repubblica Bolivariana del Venezuela. Percorso bibliografico nelle collezioni della Biblioteca.

Si suggerisce inoltre la ricerca nel Catalogo del Polo bibliotecario parlamentare e nelle banche dati consultabili dalle postazioni pubbliche della Biblioteca.