Ospitiamo la seconda puntata dell'approfondimento dedicato da Fabrizio Rossi all'evoluzione degli organi parlamentari degli Uffici in Commissioni nel corso dell'età liberale. Ricordiamo che l'autore, già consigliere parlamentare del Senato della Repubblica, ha insegnato presso le facoltà di Scienze politiche dell'Università di Bologna e delle Università di Roma "Sapienza" e "Roma Tre". La prima puntata è stata pubblicata nel numero di dicembre 2012 di MinervaWeb

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1.Il modello francese: gli Uffici

2. I modelli anglosassoni: il Comitato privato e le Commissioni competenti per materia

3. Gli Uffici nel Parlamento statutario

4. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

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1.Il modello francese: gli Uffici

Nel maggio 1848 le Camere subalpine iniziano la loro attività senza aver elaborato autonomamente, come prescrive l'articolo 61 dello Statuto albertino, i propri regolamenti, limitandosi nella loro prima seduta a "sanzionare" con un voto i "regolamenti provvisori" redatti dal governo Balbo. Tale soluzione è innanzitutto dettata da ragioni di tempo. Come scrive Cavour, infatti, "è indispensabile che il governo stabilisca un regolamento provvisorio, mercè il quale le Camere possano senza indugio dar principio ai numerosi e rilevanti affari che saranno sottoposti alle loro deliberazioni" (Cavour, 1848).

L'esigenza è dunque quella di non impegnare il Parlamento nella discussione dei propri regolamenti mentre il paese è in guerra con l'Austria e importanti decisioni militari e politiche attendono le Camere (prestiti, leve straordinarie, mobilitazione della Guardia nazionale, conferimento al governo dei "poteri straordinari", convocazione di un'Assemblea Costituente per stabilire "le basi e le forme di una nuova monarchia costituzionale"). Tuttavia, come è stato osservato, i "regolamenti provvisori" sono adottati anche per "non mettere le Camere nell'imbarazzo di dover cominciare la propria esistenza col farsi un regolamento senza avere alcuna regola per il compimento di tale opera" (Racioppi; Brunelli, 1909).Infine, a parziale giustificazione della mancata autonoma elaborazione regolamentare da parte del Parlamento, si deve tener conto del livello degli studi in materia costituzionale e, in particolare, parlamentare, ancora agli albori, e di una classe politica per forza di cose ai suoi esordi (Boccaccini, 1980). A tale riguardo risultano, ad esempio, significative le lettere di "rinuncia" alla carica di senatore di molti neonominati, motivate con la propria inesperienza di fronte alla nuova attività parlamentare (Colombo, 1924).

Il senatore Cesare Alfieri sottolinea la situazione in cui si viene a trovare allora il ceto politico: "Essendo noi nuovi alla vita parlamentare conveniva certamente supplire all'esperienza che ci mancava coll'esperienza altrui" e l'esperienza altrui andava cercata nei "due sistemi che avevano prevalenza in Europa, il sistema francese e il sistema inglese"(Atti Parlamentari, Senato, Discussioni, 1850).

Nonostante l'anglofilia di Cavour e di Balbo, la scelta del governo cade sul modello francese. Ciò avviene sostanzialmente per due motivi. Innanzitutto la conoscenza della lingua che consente la lettura di quasi tutta la stampa politica straniera sui giornali francesi (lo stesso Statuto Albertino, ricalcato sulla Charte del 1830, è peraltro redatto in francese, poi tradotto in italiano e pubblicato nelle due lingue, risentendo dell'influenza della lingua abitualmente parlata a Corte e nelle regioni francofone di Nizza e Savoia). In secondo luogo la maggiore diffusione europea dei regolamenti d'oltralpe. Lo stesso Balbo ricorda che il regolamento francese "è pubblicato e scritto ed è nelle mani di tutti" mentre "gli "inglesi non hanno regolamento scritto tutt'intero; hanno solamente ordini stabili (standing orders), ordini temporali per ogni sessione, ordini a tempo indeterminato, oltre molti altri usi non scritti. Né tutto ciò fu mai raccolto in nessun libro ben fatto, prima dell'anno 1844, in cui uscì quello di Erskine May" (Balbo, 1857).

In realtà, il sistema delle Tre letture e del Comitato privato sul quale è basato il funzionamento del Parlamento della Gran Bretagna, la nazione-madre del parlamentarismo, viene proposto anche all'Assemblea costituente francese del 1789. La posizione filo-inglese è sostenuta da Mirabeau, il cui collaboratore Etienne Dumont traduceil lavoro di Bentham, Essay on political tactics, scritto appositamente dal giurista e filosofo ingleseper l'Assemblea francese (testo anche questo, peraltro, circolato in Italia, con il titolo Tattica parlamentare, solo nel 1848) (Specchia, 1988). Tuttavia la tesi che alla fine prevale è quella di Sieyès, contrario alle regole parlamentari inglesi perché, a suo avviso, limitano troppo la libertà d'azione del deputato (Bonnard, 1926).

Così anziché imitare lo "storico" modello britannico delle Tre letture e del Comitato privato l'Assemblea costituente elabora autonomamente il "nuovo" modello degli Uffici, ritenuto più organico e sistematico, espressione, come scrive il deputato Corbetta, dell' "ingegno analitico dei francesi" (Atti Parlamentari, Camera, 1877), modello che, nel corso dell'Ottocento, caratterizzerà non solo il Parlamento transalpino ma anche molti parlamenti dell'Europa continentale. Gli uffici, come si è detto (vedi la Prima parte dell'Approfondimento), sono formati mediante sorteggio tra tutti i parlamentari, si rinnovano dopo breve periodo di tempo, hanno una competenza "diffusa" e non "per materia". Ciascun ufficio cioè esamina ogni progetto di legge nominando un relatore. I relatori dei vari uffici vanno a formare l'Ufficio centrale che esamina nuovamente il progetto di legge e nomina a sua volta un relatore per la discussione in Assemblea.

2. I modelli anglosassoni: il Comitato privato e le Commissioni competenti per materia

Se il Parlamento subalpino adotta nel 1848 il sistema francese degli Uffici, durante tutta l'età liberale due modelli alternativi rimangono tuttavia sempre sullo sfondo, quello inglese delle Tre letture e del Comitato privato (a cui abbiamo già fatto cenno), e quello americano delle commissioni permanenti, competenti per materia. Questi modelli, secondo i loro sostenitori, offrono soprattutto due vantaggi: far emergere la "distinzione politica" fra maggioranza e opposizione e valorizzare la "competenza" dei parlamentari, vantaggi che non vengono invece assicurati dal metodo degli Uffici scelti mediante "sorteggio" (vedi la Prima parte dell'Approfondimento).

Nel modello inglese delle Tre letture, la prima lettura, quella in cui l'Assemblea dichiara di accettare o meno il principio fondamentale del progetto di legge, è infatti una discussione eminentemente politica nella quale si confrontano sempre maggioranza e minoranza. Se viene superata questa fase "pregiudiziale" il progetto di legge passa, in seconda lettura, all'esame del "Comitato generale privato", cioè la stessa Assemblea riunita però in seduta privata, senza la presenza del pubblico nelle tribune e senza la redazione dei resoconti (l'origine "storica" di questo organo va individuata nell'esigenza dei rappresentanti di riunirsi in "privato" per sottrarsi al controllo dello speaker, un tempo espressione del potere regio) (Racioppi; Brunelli, 1909). Al Comitato privato partecipano tendenzialmente solo iparlamentari competenti nella materia in discussione o coloro che vi hanno un diretto interesse e per la validità della seduta è sufficiente un numero legale di soli venti membri. "Per l'assenza di estranei e la mancanza di resoconti - scrivono Racioppi e Brunelli - è soppressa la spinta a fare lunghi discorsi, destinati piuttosto al pubblico anziché all'Assemblea...In realtà la Camera, mutandosi in Comitato, viene a trasformarsi in una commissione speciale che si recluta da se stessa fra i competenti (corsivo nostro) per la spontanea astensione di tutti coloro che in ciascuna materia sentono di non potervi portare un contributo proficuo" (Racioppi; Brunelli, 1909). Peraltro nel Comitato privato, oltre all'elemento della competenza, tende a manifestarsi anche l'elemento della distinzione fra maggioranza e opposizione, riproducendo, di regola, l'equilibrio politico presente in Assemblea. Il progetto esaminato ed eventualmente emendato torna poi in terza lettura in Assemblea plenaria per la discussione pubblica dei singoli articoli e la votazione finale.

Anche il modello americano mette in risalto la competenza dei parlamentari. Infatti all'inizio di ogni sessione le due Camere del Congresso si dividono in un certo numero di commissioni permanenti (chiamate negli Stati Uniti "comitati"), competenti per materia, che esaminano il progetto di legge in seduta segreta e poi riferiscono all'Assemblea in seduta pubblica per la discussione e l'approvazione finale. Nelle singole commissioni, di regola, tende a ricrearsi la stessa distinzione tra maggioranza e minoranza presente in Assemblea anche se, come vedremo meglio più avanti, la differente modalità di formazione delle commissioni (elezione da parte dell'Assemblea, designazione dei Presidenti delle Camere, libera adesione del parlamentare) può incidere sugli equilibri tra maggioranza e minoranza in seno alle commissioni stesse. Anche il sistema delle commissioni (comitati) è discusso nelle Assemblee della Francia rivoluzionaria ma, diversamente da quanto avvenuto, come si è visto, con il metodo britannico delle Tre letture e del Comitato privato, tale sistema, seppur con alcune significative differenze, viene anche sperimentato. "Comitati" competenti per materia sono infatti introdotti dall'Assemblea legislativa francese del 1791 e poi, con poteri molto più ampi, dalla Convenzione del 1792. Dei sedici comitati, in particolare i due più importanti, quello di Salute pubblica e quello di Sicurezza generale, hanno infatti anche il potere di far arrestare e tradurre davanti al Tribunale rivoluzionario funzionari e agenti civili sottoposti alla loro sorveglianza. Inoltre l'elezione dei comitati da parte dell'Assemblea con appello nominale palese diventa un potente strumento di condizionamento nei confronti dei deputati, chiamati a votare sotto la pressione delle masse popolari accalcate nelle tribune (Bonnard, 1926).

Se il Parlamento subalpino respinge il modello inglese delle Tre letture e del Comitato privato, non accoglie neanche il modello americano delle commissioni (comitati) permanenti, sebbene interpretato attraverso la "traduzione" fattane dalla radicale esperienza giacobina. Infatti, criticando il metodo delle commissioni permanenti, è ancora il senatore Alfieri a ricordare che "se il sistema degli Uffici prevalse in Francia, ciò non si deve attribuire solo al suo merito intrinseco ma piuttosto ad uno spirito di reazione che sorse in molti per la memoria di quanto era avvenuto in altre legislature, in odio del ricordo di quei certi Comitati del 1793 (corsivo nostro) i quali avevano a poco a poco invaso tutto il potere ed il cui nome, al solo pronunziarlo, dà un sapore di sangue" (Atti Parlamentari, Senato, Discussioni, 1850).

Nel 1870 anche il deputato Siccardi, relatore sul progetto di riforma regolamentare, si oppone all'istituzione delle commissioni permanenti, ricordando un'altra breve e turbolenta fase rivoluzionaria francese, quella della Repubblica democratica del 1848, che ripropone i comitati competenti per materia, sebbene non più eletti, come nel 1791-93, dall'Assemblea ma formati sulla base della libera scelta dei deputati (Bonnard, 1926). "L'esperimento di simili Commissioni permanenti adottato dall' Assemblea nazionale Francese nel 1848 - scrive Siccardi - non sortì troppo felice esito, e nei regolamenti posteriori del Senato e del Corpo legislativo si credette di ritornare al sistema degli uffici" (Atti Parlamentari, Camera, Documenti, 1870).

3. Gli Uffici nel Parlamento statutario

Nel Parlamento statutario gli uffici sono cinque al Senato (sette dal 1920) e sette alla Camera (nove dal 1888). Come si è detto, sono formati mediante sorteggio tra tutti i parlamentari, si rinnovano ogni mese (poi ogni due) e hanno competenza su ogni progetto di legge. L'Ufficio centrale, nominato dai singoli uffici, esamina nuovamente il progetto nominando un relatore per l'Assemblea, presso la quale si svolge una discussione generale e una particolare, articolo per articolo con eventuali emendamenti, e quindi la votazione finale.

Il sistema degli uffici non è però esclusivo. I regolamenti delle due Camere riprendono infatti anche procedure derivanti dai modelli anglosassoni. Fin dal 1848 esistono due importanti commissioni permanenti, competenti per materia, al Senato la Commissione Finanze, alla Camera la Commissione Bilancio che hanno competenza sui bilanci, rendiconti e leggi di imposta ma che, come vedremo, ampliano a poco a poco la loro attività, esaminando anche le leggi di spesa e, per un periodo, anche i decreti registrati con riserva dalla Corte dei Conti. Inoltre, sebbene per pochi anni, dal 1868 al 1873, la Camera adotta una forma "spuria" del sistema Tre letture e del Comitato privato, sistema che sarà definitivamente introdotto, in forma più simile a quella britannica ma solo come metodo facoltativo, nel 1888 alla Camera e nel 1900 al Senato.

Il sistema degli Uffici scelti mediante sorteggio resta tuttavia prevalente perché sarà sempre considerato più congeniale al Parlamento statutario, "atomistico e indifferenziato", cioè fondato sui raggruppamenti di notabili (la classe dei "migliori" che nella sua globalità concorre alla formazione delle leggi e dell'indirizzo politico) e non "diviso" nei partiti di massa organizzati (vedi la Prima parte dell'Approfondimento).

Ciononostante, come si è accennato, il metodo degli uffici che mescola alla rinfusa i parlamentari non sarà esente da critiche. Infatti, da un lato, il sorteggio non garantisce che negli uffici si riproduca lo stesso rapporto tra maggioranza e opposizione esistente in Assemblea, potendo verificarsi o la "sottorappresentazione" della minoranza o, addirittura, la trasformazione della minoranza in maggioranza. Dall'altro il sorteggio, potendo determinare la "concentrazione" dei parlamentari competenti in una data materia solo in pochi uffici, lasciando del tutto "sguarniti" gli altri, indebolisce la "qualità" dell' Ufficio centrale chiamato a discutere disegni di legge riguardanti quella stessa materia.

Per questo, come vedremo, i fautori dei due modelli anglosassoni alternativi, quello delle commissioni permanenti e quello del Comitato privato, continueranno per tutta l'età liberale ad opporsi al "sorteggio" degli Uffici sulla base di una critica di carattere "politico" (la mancata distinzione tra maggioranza e minoranza) e di una critica di carattere "tecnico" (la mancata valorizzazione della competenza).

4. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

Si riportano qui di seguito in ordine alfabetico le fonti citate nel testo.

Atti Parlamentari, Camera dei deputati, Documenti, Doc. n. 52-A, Relazione della Commissione incaricata di proporre l'abolizione del Comitato e il ritorno agli Uffici, Relatore Siccardi, 29 marzo 1870, p. 3

Atti Parlamentari, Camera dei deputati, Documenti, Doc. n. IV-bis, Relazione della Commissione sul progetto di nuovo regolamento della Camera dei deputati, Relatore Corbetta, 22 novembre 1877, p. 12

Atti parlamentari, Senato del Regno, Discussioni, 11 gennaio 1850, p. 19

Cesare Balbo, Della Monarchia rappresentativa in Italia. Firenze, Le Monnier, 1857, pp. 331-332

(45. I. 10)

Giampaolo Boccaccini, Sistema politico e regolamenti parlamentari. Milano, Giuffrè, 1980, p. 6

(Collez. ital. 1119. II. 3)

Roger Bonnard, Les règlements des Assemblées législatives de la France depuis 1789. Paris, Recueil Sirey, 1926, pp. 11-14, 156-164, 284 e 299

(132. VI. 24)

Camillo Benso di Cavour, Il Regolamento della Camera dei deputati, "Il Risorgimento", 6 maggio 1848

(Biblioteca della Camera, PG 0057)

Adolfo Colombo, La prima infornata senatoriale in Piemonte nel 1848, "Rassegna storica del Risorgimento", aprile-giugno 1924, pp. 464-478

(Per. 401. 1-)

Francesco Racioppi; Italo Brunelli, Commento allo Statuto del Regno. 3 voll., Torino, UTET, 1909, vol. III, pp. 94-96 e 225-226

(135. XII. 21-23)

Carlo Specchia, Lineamenti di diritto parlamentare a cento anni dalla pubblicazione del Trattato di M. Mancini e U. Galeotti, "Cultura e scuola", XXVII, 1988, pp. 201-215

(Per. 2968. 1)

Gli Atti della Camera dei deputati e del Senato del Regno sono consultabili nelle sale degli Atti del Regno, al secondo piano della nostra Biblioteca.

Per ulteriori approfondimenti, si rimanda al catalogo del Polo Bibliografico Parlamentare.