1. Premessa

2. La Costituzione federale e i caratteri del federalismo

3. La struttura della federazione

4. Riparto delle competenze legislative e delle risorse finanziarie

5. I rapporti con la comunità internazionale occidentale

6. La Corte costituzionale e il procedimento di revisione costituzionale

7. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

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1. Premessa

Con la Federazione di Russia si conclude il viaggio intrapreso attraverso i sistemi federali di common law e di civil law attualmente vigenti nel mondo.

Nella rubrica "Osservatorio internazionale" di MinervaWeb dedicato alle Repubbliche ex sovietiche nel 2008, abbiamo già avuto modo di delineare il profilo dello Stato nato a seguito del dissolvimento dell'URSS, tratteggiandone la forma di governo presidenziale, il potere legislativo affidato alle due camere rappresentative del popolo (la Duma di Stato) e delle entità federate (il Consiglio della Federazione), il riposizionamento della Repubblica federale nel panorama delle relazioni internazionali. Da allora il quadro istituzionale, pur restando immutato nei suoi aspetti fondamentali, ha subito nella sostanza una forte accentuazione del carattere verticistico e verticale della struttura e delle relazioni tra gli organi del potere centrale. Promotore di tale evoluzione è stato Vladimir Putin, la cui azione politica ha fortemente condizionato lo sviluppo delle istituzioni della Federazione: alla guida del paese dall'8 agosto del 1999 (giorno della sua nomina a Capo del Governo) l'ex agente del KGB continua a essere il protagonista indiscusso del panorama politico russo ed è diventato il leader più longevo al potere dopo Stalin. La continuità della leadership si è realizzata con l'alternanza di Putin nei ruoli di Presidente della Federazione (dal 1999 al 2008 per due mandati consecutivi; poi un terzo mandato dal 2012 al 2018 e attualmente in carica per il quarto mandato) e di Primo Ministro (dal 2008 al 2012). Nell'arco di un ventennio e a Costituzione fondamentalmente invariata, egli è riuscito a creare un sistema nel quale il potere risiede di fatto e di diritto nelle due componenti fondamentali del popolo e del suo Presidente, legati da uno stretto ed esclusivo rapporto di fiducia. La verticalità della struttura del potere che ne deriva comporta la subordinazione di tutti gli organi dello Stato alla volontà del leader il cui compito è di garantire l'ordine, la stabilità e il benessere della collettività attraverso la 'dittatura della legge' (ovvero una interpretazione rigidamente formale e letterale dei testi normativi) e il perseguimento dell'interesse nazionale che prevale su quello sia dei singoli cittadini dello Stato, sia della stessa comunità internazionale. Una concezione totalizzante e unitaria di democrazia che i giuristi vicino allo staff presidenziale russo hanno definito «democrazia sovrana», sottolineandone l'alterità rispetto al modello di democrazia liberale dominante nel mondo occidentale.

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2. La Costituzione federale e i caratteri del federalismo

La Costituzione della Repubblica federale della Russia è entrata in vigore il 25 dicembre del 1993. Essa consta di 137 articoli divisi in 9 Capitoli, tre dei quali sottratti al procedimento di revisione costituzionale ordinario. Si tratta dei capitoli 1, 2 e 9 rispettivamente dedicati alle Basi del sistema costituzionale, ai Diritti umani civili e libertà e agli Emendamenti costituzionali e revisione della Costituzione, per la cui modifica è prevista (in luogo dell'adozione di una 'semplice'legge costituzionale) la convocazione di un'Assemblea ad hoc.

Il principio federale è contenuto all'articolo 5 e rientra pertanto tra le disposizioni della Carta per così dire 'non negoziabili'. La scelta federale russa, tuttavia, non nasce dall'affermazione di una nuova concezione dello Stato in grado di accelerare, da un punto di vista istituzionale, il processo di democratizzazione avviato dall'implosione dell'Unione Sovietica, ma dalla necessità di fatto di tenere unite in un unico stato - la Russia - delle realtà territoriali diverse per nazionalità, per ampiezza geografica, per sviluppo economico e risorse naturali che altrimenti avrebbero scelto la via dell'indipendenza. A fondamento della concezione ordinamentale della Russia è - e resta - l'idea dell'unità politico-territoriale dello Stato: il federalismo è lo strumento attraverso il quale tale unità riesce a realizzarsi. La Costituzione del 1993 rappresenta pertanto il compromesso tra un principio unitario dominante e un'autonomia delle singole parti comunque riconosciuta e costituzionalmente garantita: la loro interazione dà luogo a un sistema di relazioni 'a geometria variabile' in cui ogni soggetto federato, indipendentemente dalle competenze assegnate, annovera relazioni particolari con il centro federale.

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3. La struttura della federazione

L'articolo 11 della Costituzione elenca al comma 1 gli organi dello Stato centrale che esercitano il potere nella Federazione. Chiave di volta del sistema è la figura del Presidente disciplinata al Capitolo 4, artt. 80-93 della Costituzione, il cui ruolo è stato definitivamente rafforzato dalla revisione costituzionale del 2020 che ne ha ribadito la centralità, ampliandone le competenze e, al tempo stesso, operando la costituzionalizzazione di una prassi da tempo consolidata. Garante della Costituzione, del rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali nonché della sovranità, dell'indipendenza e della integrità della Federazione, il Presidente è eletto a suffragio universale diretto con un sistema a doppio turno e dura in carica per 6 anni.

I poteri attribuiti all'organo dalla Costituzione sono particolarmente ampi: oltre a svolgere il ruolo di rappresentanza che gli compete in quanto Capo dello Stato, esso esercita la direzione generale del Governo e determina gli indirizzi fondamentali in politica estera; ha iniziativa legislativa e potere normativo diretto attraverso suoi propri editti (ukaz) e regolamenti, negozia e firma i Trattati internazionali, è a capo delle Forze Armate, ha potere di nomina e di revoca delle più alte magistrature dello Stato.

La pervasività dei poteri presidenziali nelle sfere di competenza degli altri organi dello Stato trova conferma nelle norme costituzionali che disciplinano l'Assemblea federale (Capitolo 5 Cost.) ed il Governo (Capitolo 6 Cost.) così come in quelle che regolano l'ordinamento delle entità federate la cui organizzazione e struttura è fortemente condizionata dalla legislazione federale e dalle scelte politiche presidenziali. Nonostante la riforma del 2020 abbia definito con maggiore precisione le responsabilità e le competenze dei diversi organi dello Stato, il principio della separazione verticale e orizzontale dei poteri è di fatto disatteso sotto molteplici aspetti.

Il primo di questi riguarda le relazioni tra il Presidente e l'Assemblea federale cui spetta l'attività legislativa che viene esercitata congiuntamente dalle due camere della Duma di Stato e del Consiglio federale. Il Presidente, infatti, ha non solo iniziativa legislativa, ma anche il potere di veto sui disegni di legge approvati dalla Duma. A lui spetta inoltre il potere di sospendere tutti i disegni di legge e di rinviarli all'Assemblea ove essi non riscontrino la sua approvazione. In caso di reiterazione del testo da parte della Duma, il Presidente può richiedere che esso venga sottoposto al giudizio della Corte costituzionale che deciderà sulla sua conformità o meno alla Costituzione.

Ma è soprattutto nei riguardi della funzione esecutiva che il Capo dello stato riveste un ruolo di primazia. In effetti la partecipazione della Duma alla designazione del Primo ministro si limita all'approvazione del candidato proposto dal Presidente e alla lista di quei ministri la cui nomina spetta al Premier designato. Esiste tuttavia una superiore sfera governativa, composta di ministri scelti e nominati, su parere del Consiglio federale, direttamente dal Presidente (e che possono essere sollevati dall'incarico in qualsiasi momento), che si occupano di gestire i settori chiave dell'azione di governo quali la difesa, gli affari interni, la giustizia, gli affari esteri, la gestione delle emergenze e dei disastri naturali e la sicurezza interna (art. 83). Il Presidente presiede alle riunioni governative e approva la struttura degli organi dell'esecutivo federale, designando, tra gli altri, quelli che dovranno fare capo direttamente alla Presidenza. In questo quadro si inserisce la recente costituzionalizzazione del Consiglio di Stato, in precedenza organo informale di consultazione, composto dai presidenti e i governatori dei soggetti federati e da figure nominate dal Presidente. All'organo spetta il compito di esprimere pareri e proposte al fine di assicurare il funzionamento e la cooperazione degli organi dell'autorità pubblica e la determinazione degli obbiettivi fondamentali delle politiche interne ed esterne della Federazione, nonché di individuare le priorità relative allo sviluppo economico e sociale dello Stato.

L'organo di rappresentanza delle comunità federate a livello centrale è il Consiglio della Federazione. Esso costituisce la camera alta dell'Assemblea federale e condivide con la Duma di Stato l'esercizio del potere legislativo. La camera è composta da due rappresentanti - rispettivamente del potere legislativo e del potere esecutivo - per ogni entità federata per la durata del loro mandato, dagli ex Presidenti della Federazione (nominati senatori a vita) e da un massimo di -trenta rappresentanti della Federazione di nomina presidenziale, sette dei quali nominati a vita. A esclusione di questi ultimi, i rappresentanti del Consiglio della Federazione restano in carica per sei anni e il loro numero dipende dal numero delle entità federate, dal numero dei senatori a vita e dal numero dei rappresentanti nominati dal Presidente. È evidente che la composizione mista dell'organo ne ibrida il carattere federativo. Le stesse competenze attribuite al Consiglio dalla Costituzione non risultano particolarmente rilevanti sul piano della garanzia del principio federale: oltre al potere di nomina (e di revoca), su proposta presidenziale, delle supreme magistrature, la partecipazione dei rappresentanti dei soggetti federati all'attività dello stato federale è circoscritta al loro coinvolgimento - costituzionalmente previsto - nel procedimento legislativo federale in materia di bilancio, tasse, prelievi, regolamenti finanziari, moneta, dogane e credito. Esso esercita comunque una funzione di controllo, che si esplicita nell'approvazione di atti presidenziali quali la modifica dei confini tra le entità federate, la dichiarazione dello stato di emergenza e della legge marziale, e l'adozione di decreti sulle materie di competenza, ratifica e denuncia dei trattati internazionali. Spetta al Consiglio della Federazione, infine, la decisione sull'avvio della procedura di impeachment del Presidente a seguito della messa in stato di accusa votata dalla Duma, ma considerato il sistema nella sua dinamica, una decisione al riguardo, libera da condizionamenti, non sembra praticabile.

Per quanto riguarda i soggetti federati, ad essi è dedicato il Capitolo 3 della Costituzione. L'articolo 65 enumera le entità che compongono la Federazione. Si tratta di ventidue Repubbliche (fra cui la Crimea annessa nel 2014), nove territori, quattro circondari autonomi, quarantasei regioni, tre città federali (Mosca, San Pietroburgo e Sebastopoli) e una regione autonoma ebraica. Secondo l'articolo 5 esse hanno autonomia costituzionale o statutaria e il diritto a una propria legislazione nell'ambito delle competenze ad esse attribuite dall'ordinamento federale. In attuazione del principio della separazione dei poteri esse provvedono alla formazione all'interno dei loro territori di organi di rappresentanza della popolazione e di governo. Sebbene la Costituzione non ne riconosca l'attributo di sovranità, tutte le entità federate sono poste tra di loro in una posizione paritaria e hanno uguali doveri e uguali diritti nei confronti dello Stato centrale. Le relazioni tra le entità sono regolate da leggi federali, anche se la stessa costituzione contempla la possibilità di concludere trattati bilaterali tra soggetti federati, o anche tra questi e lo stato centrale. È da notare a questo riguardo che proprio l'esistenza di tali trattati ha favorito il carattere asimmetrico del federalismo russo, consentendo un diverso grado di autonomia ai soggetti a seconda delle relazioni instaurate con il governo federale. Sorprende, in questa parte della Costituzione, il continuo riferimento delle norme alla sovranità della Federazione, al suo carattere unitario, all'inviolabilità del territorio e dei suoi confini e il richiamo alla storia millenaria della Russia: all'enfasi su tali aspetti non fa riscontro una disciplina puntuale delle relazioni tra Centro e soggetti federati, né procedure codificate per la risoluzione dei conflitti. È costituzionalmente previsto, infatti, che sia il Presidente della Federazione ad avviare procedimenti di conciliazione per la risoluzione dei conflitti che possono insorgere tra organi dello stato centrale e organi delle entità federate o tra gli organi di più soggetti federati: nel caso in cui non si addivenga a una soluzione condivisa, il Presidente devolverà la questione al tribunale di competenza. Nel caso in cui la legislazione degli enti federati si profili in contrasto con la Costituzione o con il diritto federale, ovvero violi diritti e libertà fondamentali, il Presidente può sospendere l'efficacia della normativa in questione in attesa della pronuncia della corte. Istituzioni di coordinamento tra entità federate e Federazione esistono e sono i circondari o distretti federali, istituiti nel 2000 da Putin, ma non rientranti nella disciplina costituzionale. Si tratta di suddivisioni amministrative che comprendono più soggetti federati: esse consentono al governo centrale di esercitare un più puntuale controllo sui diversi livelli dell'organizzazione territoriale. Al loro vertice sono delle commissioni plenipotenziarie composte, nella maggioranza dei casi, da personale militare.

Un terzo livello riguarda infine l'autogoverno locale, previsto dalla Costituzione all'art. 12 e dagli articoli dal 130 al 133 del Capitolo 8 della Carta. Esso costituisce un elemento fondamentale dell'ordinamento russo e rappresenta uno dei pochi esempi di inserimento del principio dell'autonomia delle collettività locali nel testo costituzionale. L'autogoverno locale è competente nelle materie rientranti nel proprio ambito e i suoi organi non fanno parte degli organi del potere statale. Spetta ad esso la risoluzione dei problemi locali e a tal fine dispone di risorse sue proprie derivanti dal possesso e dalla capacità di utilizzare la proprietà municipale.

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4. Riparto delle competenze legislative e delle risorse finanziarie

L'articolo 71 della Costituzione enumera le materie nelle quali la Federazione ha competenza legislativa esclusiva, mentre l'art. 72 stabilisce gli ambiti di legislazione concorrente. Si tratta in entrambi i casi di elenchi molto lunghi che comprendono quasi tutte le materie oggetto di regolazione. La normativa concorrente si distingue sostanzialmente per la sua attinenza al territorio e alle sue risorse, all'amministrazione pubblica, alla tutela dei diritti, della salute e dei principi sociali, tra i quali ultimi la riforma costituzionale del 2020 ha inserito la protezione della famiglia, della maternità, della paternità e dell'infanzia e la protezione del matrimonio inteso come unione tra un uomo e una donna. Rispetto all'ampiezza delle materie enumerate, l'art. 73 attribuisce infine ai soggetti federati la competenza residuale in tutti gli ambiti non coperti dalla competenza esclusiva o concorrente. Soltanto nella disciplina delle materie rientranti nella competenza residuale la legislazione delle entità federate prevale sulle norme di diritto federale (art. 76, comma 6).

L'elemento dirimente resta comunque la supremazia della legge federale sulla legislazione dei soggetti federati e la possibilità attribuita al Presidente della Federazione di sospendere l'efficacia delle leggi emanate dagli organi legislativi delle singole entità ove si profili un contrasto della normativa con la Costituzione, con il diritto federale o si profili una violazione dei diritti e delle libertà fondamentali. È inoltre costituzionalmente previsto che il Presidente possa autonomamente promuovere procedure di conciliazione per la risoluzione dei conflitti che possono insorgere tra organi dello stato centrale e organi delle entità federate o tra gli organi di più soggetti federati: nel caso in cui non si addivenga a una soluzione condivisa, il Presidente devolverà la questione al tribunale di competenza.

Ancora più complesso si presenta poi il riparto delle risorse finanziarie. In questo ambito la materia manca di una disciplina costituzionale (se non di principio che tuttavia rimanda la materia sia alla legislazione esclusiva della Federazione [art. 71] sia a quella concorrente [art. 72]) e l'assegnazione delle risorse non avviene tramite i governi delle entità federate, ma attraverso le sezioni federali dei ministeri e delle agenzie. La progressiva centralizzazione del bilancio federale voluta da Putin ha determinato le condizioni per un forte controllo da parte del centro delle risorse regionali, che vengono distribuite in virtù di parametri quali l'efficacia e l'efficienza e, non ultimo requisito, la condiscendenza dei governatori locali nei confronti delle scelte politiche federali. È da sottolineare, inoltre, che alle regioni sono attribuite alte percentuali di spesa relative alla politica sociale, all'assistenza sanitaria e all'istruzione. In base a tali finanziamenti le regioni cercano di ottenere risorse extra dal Governo federale tramite trasferimenti di bilancio, sussidi e stanziamenti vari. Si tratta tuttavia di strumenti che non incentivano le autorità regionali a stimolare la crescita delle autonomie locali, ma al contrario, le inducono a favorire una politica di deficit.

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5. I rapporti con la comunità internazionale occidentale

I rapporti della Russia con Unione europea hanno subito, a partire dal 2014, una brusca interruzione per via della crisi di Crimea. L'annessione della penisola ucraina al territorio russo è stata giudicata illegittima dall'Onu, dai paesi Nato e dalla stessa Unione Europea che ha imposto alla Russia misure restrittive di tipo diplomatico (esclusione dal G8, interruzione del processo di adesione della Russia all'OCSE e all'agenzia internazionale per l'energia) e di tipo economico, limitando ad alcune banche e società russe l'accesso ai mercati dei capitali primari e secondari della UE, nonché stabilendo il divieto di esportazione e importazione di armi e beni a scopo militare. Altre misure riguardano poi la sospensione di finanziamenti da parte della Banca europea per gli investimenti (EIB) e della Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (EBRD). Rispetto alla prima fase di desoviettizzazione, in cui la Russia ha goduto del pieno sostegno e della solidarietà dell'Occidente, si è verificato un progressivo deterioramento delle sue relazioni con l'Unione Europea e gli Stati Uniti d'America. Il mancato riconoscimento del ruolo di potenza regionale della Russia, il sostegno manifesto dei paesi occidentali ai leader delle cosiddette «rivoluzioni colorate» in Georgia, Ucraina e Kirghizigstan e la guerra sotterranea per la riconquista di Mosca e del pieno dominio delle vaste risorse energetiche del suo territorio hanno determinato un deciso irrigidimento del governo russo sia rispetto alla domanda interna di una maggiore apertura democratica, sia riguardo alle scelte operate a favore dell'adesione all'Unione europea e alla Nato delle ex Repubbliche sovietiche (Lettonia, Estonia, Lituania, Georgia, Bielorussia).

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6. La Corte costituzionale e il procedimento di revisione costituzionale

Al vertice dell'ordinamento giudiziario l'articolo 125 della Costituzione della Federazione pone la Corte costituzionale. Ad essa è affidato il compito di vigilare sul rispetto delle norme della Carta fondamentale e di garantire la loro effettiva applicazione su tutto il territorio della Federazione. Composta da 11 giudici nominati dal Consiglio Federale su designazione del Presidente della Federazione (cui spetta anche il potere di rimuoverli dalla carica ove ne ricorrano le condizioni), essa decide sulla conformità alle disposizioni della Costituzione delle leggi federali, degli atti normativi emanati dagli organi del potere centrale, delle costituzioni e statuti degli enti federati e della loro legislazione. Verifica la legittimità costituzionale dei trattati stipulati tra organi dell'amministrazione centrale e organi dell'amministrazione periferica e di quelli vigenti tra gli organi dei diversi enti federati; decide sulle denunce di violazione dei diritti civili e delle libertà dei cittadini e sulle eventuali controversie tra gli organi dello Stato centrale e tra questi e gli organi di governo delle entità federate. Spetta alla Corte l'interpretazione autentica delle norme della Costituzione. La revisione costituzionale voluta da Putin nel marzo 2020 ha poi ampliato le competenze dell'organo, conferendole il potere di verifica preventiva della costituzionalità delle leggi federali e di quelle emanate dagli organi delle entità federate. Viene da ultimo introdotta la possibilità di impedire l'esecuzione sul territorio russo di decisioni di organi o tribunali internazionali che impongano obblighi alla Russia che risultino in contrasto con il diritto federale, affermando in tal modo la supremazia del diritto interno anche su quello internazionale.

Il procedimento di revisione costituzionale è disciplinato al Capitolo 9, articoli 134-137 della Costituzione. Esso prevede tre diverse procedure. L'articolo 135 impone infatti un iter di revisione particolarmente aggravato nel caso in cui il cambiamento abbia a oggetto i principi fondamentali della Carta costituzionale (Capitolo 1), la garanzia e la tutela dei diritti e delle libertà del cittadino (Capitolo 2), o le stesse disposizioni che disciplinano la procedura di revisione (Capitolo 9): in tutti questi casi la Costituzione prevede la convocazione di una Assemblea costituzionale ad hoc, regolata da una specifica legge costituzionale (a oggi non ancora esistente). In linea di principio, l'Assemblea si dovrebbe pronunciare sugli emendamenti proposti dalla maggioranza dei tre quinti dei componenti delle due Camere o rigettandoli, o elaborando su quella base un progetto di nuova Costituzione che dovrebbe poi essere adottato dall'Assemblea costituzionale con la maggioranza dei due terzi o sottoposto a votazione referendaria con il raggiungimento del doppio quorum (maggioranza degli aventi diritto e maggioranza dei votanti). Una seconda procedura è prevista dall'articolo 136 della Costituzione e riguarda le modifiche delle disposizioni contenute nei Capitoli dal 3 all'8. In questo caso gli emendamenti devono essere adottati con legge costituzionale - il cui iter è regolato dall'art 108 Cost. - che prevede l'approvazione del testo da parte della maggioranza di almeno i tre quarti dei voti del totale dei membri del Consiglio della Federazione e di almeno i due terzi dei voti dei componenti la Duma di Stato. In ottemperanza poi al principio della partecipazione delle entità federate al processo di revisione costituzionale, la norma costituzionale prevede che la legge di modifica entri in vigore soltanto dopo la sua approvazione da parte degli organi del potere legislativo di almeno due terzi dei soggetti della Federazione della Russia. Terzo e ultimo procedimento di modifica del testo costituzionale è quello disciplinato dall'articolo 137: in questo caso si parla di aggiornamento delle norme e si fa essenzialmente riferimento all'articolo 65 della Costituzione che contiene l'elenco dei soggetti che compongono la Federazione. L'ammissione di una entità, la creazione di un nuovo soggetto, la modifica dello status costituzionale o giuridico di un soggetto federato esistente dovranno essere adottati con legge costituzionale. Diversamente la richiesta di cambiamento del nome: essa potrà essere adottata con decreto del Capo dello Stato della Federazione.

La profonda revisione della Costituzione operata da Putin nel 2020 non sembra tuttavia aver rispettato alla lettera la procedura costituzionale. In primo luogo è stata aggirata la norma che prevede un iter particolarmente aggravato per le modifiche a disposizioni contenute nei Capitoli 1, 2 e 9 della Costituzione: gli emendamenti relativi a tali parti sono stati infatti semplicemente collocati in altri capitoli della Costituzione, in modo da mantenere la forma, se non la sostanza, del tipo di revisione scelto. In secondo luogo, l'iter ha visto la partecipazione attiva di una serie di comitati e gruppi di lavoro non contemplati nel procedimento legislativo, che hanno formulato emendamenti al progetto originario, anche se poi legittimati a posteriori in quanto adottati e presentati dal Presidente. In terzo luogo, l'approvazione referendaria cui è stato sottoposto il progetto di revisione non è contemplato dall'articolo 136 delle Costituzione: la scelta di un'approvazione popolare e la richiesta di una dichiarazione della Corte costituzionale di conformità costituzionale del testo presentato rappresentano chiaramente l'intenzione di Putin di coinvolgere sia il popolo che la Corte costituzionale nella legittimazione a posteriori di un procedimento di revisione effettuato in deroga alla disciplina costituzionale vigente.

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7. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

Le costituzioni federali di civil law dell'Europa. La Federazione di Russia. Percorso bibliografico nelle collezioni del Polo bibliotecario parlamentare.

Si suggerisce inoltre la ricerca nel Catalogo del Polo bibliotecario parlamentare e nelle banche dati consultabili dalle postazioni pubbliche della Biblioteca.