Ospitiamo, a partire da questo numero e per alcune puntate, un approfondimento sugli organi parlamentari degli Uffici e Commissioni, nel complesso passaggio dagli uni alle altre in età liberale. L'autore, il Dr. Fabrizio Rossi, già consigliere parlamentare del Senato della Repubblica, ha insegnato presso le facoltà di Scienze politiche dell'Università di Bologna e delle Università di Roma "Sapienza" e "Roma Tre".

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1. Il Parlamento tra Monarchia e Repubblica

2. Gli Uffici in età liberale, le Commissioni in età repubblicana

3. Il conflitto tra Uffici e Commissioni (o Comitato privato) in età liberale

4. La breve parentesi delle Commissioni (1920-1924)

5. La democrazia "incompiuta" del primo dopoguerra

6. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

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1. Il Parlamento tra Monarchia e Repubblica

La celebrazione del centocinquantenario dell'Unità nel 2011 è stata anche un'occasione per tornare a riflettere sulle "differenze" e le "continuità" nella storia costituzionale italiana.

Le differenze tra l'Italia liberale di allora e l'Italia democratica di oggi sono molte. Riguardano il passaggio dalla monarchia alla Repubblica, dalla forma di governo della "doppia fiducia" (della Camera e della Corona) alla forma di governo basata sulla "fiducia esclusiva" del Parlamento, dal suffragio per lungo tempo fondato sulle "capacità" (il censo e la cultura) al suffragio universale maschile e femminile, dai partiti di notabili ai partiti di massa.

Queste differenze si riverberano anche sul funzionamento del Parlamento che tuttavia, in quanto sede della rappresentanza elettiva, è l'istituzione che, nel passaggio dall'Italia liberale all'Italia repubblicana, conserva un più alto grado di "continuità". Non a caso è il fascismo, proprio per la sua natura antiparlamentare, a segnare una profonda frattura nella storia del paese.

Naturalmente il Parlamento dello Statuto albertino è cosa diversa dal Parlamento della Costituzione repubblicana. Il primo, con una Camera elettiva e un Senato di nomina regia e vitalizio, è un bicameralismo "asimmetrico" in cui la Camera ha un ruolo prevalente nell'esame delle leggi di imposta e di bilancio e il Senato è escluso, per un lungo periodo, dal rapporto fiduciario con il governo. Il secondo costituisce invece il cosiddetto bicameralismo "perfetto" in cui le Camere, entrambe elettive, esercitano con gli stessi poteri la funzione legislativa e quella di controllo ed indirizzo nei confronti del governo.

Tuttavia molti degli aspetti e dei problemi classici del funzionamento del Parlamento si ritrovano anche nell'età repubblicana. Il rapporto tra la funzione legislativa e quella ispettiva (che si traduce anche nel rapporto tra l'esigenza di "fare" le leggi e l'esigenza di "controllare" che le leggi siano applicate). Il rapporto tra la discussione e la decisione (l'esigenza delle Camere di essere ampiamente coinvolte nella discussione delle leggi e dell'indirizzo politico e l'esigenza del governo di realizzare il proprio programma). Il rapporto tra governo e Parlamento nella gestione del bilancio dello Stato (già nell'Ottocento infatti il passaggio dalla formula no taxation without representation, a quella che potremmo definire no representation without expenditure, fa sì che il Parlamento da organo di controllo delle spese e delle entrate del governo, diventi organo che alimenta esso stesso le spese, spesso senza assicurarne la necessaria copertura finanziaria).

2. Gli Uffici in età liberale, le Commissioni in età repubblicana

Un'importante differenza però resta e riguarda l'organizzazione interna. Infatti mentre le Camere statutarie sono divise in Uffici, le Camere repubblicane sono strutturate in Commissioni, organi tra loro profondamente diversi: gli Uffici sono scelti per sorteggio, le Commissioni designate dai gruppi parlamentari; gli Uffici sono di durata temporanea, le Commissioni di durata permanente; gli Uffici sono competenti su tutti i progetti di legge, le Commissioni competenti sui progetti di legge secondo una ripartizione per materie.

Tale differenza non riguarda solo un aspetto organizzativo ma riflette una diversa concezione del Parlamento. Gli Uffici scelti con il metodo del sorteggio rispondono infatti all'idea di una rappresentanza "atomistica e indifferenziata", espressione di una classe dei migliori che nella sua globalità concorre alla formazione delle leggi e dell'indirizzo politico. E' la concezione della rappresentanza come funzione dello Stato, compiutamente teorizzata nella seconda metà dell'Ottocento da Vittorio Emanuele Orlando secondo la quale il popolo non è soggetto sovrano ma strumento di cui lo Stato si serve, attraverso le elezioni (a lungo a suffragio ristretto) per selezionare la classe dei più capaci (tendenzialmente i ricchi e i colti).

Le Commissioni, designate in modo proporzionale dai "gruppi politici" secondo la loro consistenza numerica, rispondono invece all'idea di una rappresentanza divisa in partiti che assume decisioni legislative e politiche tendenzialmente a maggioranza e sulla base della competenza. E' la concezione democratica della rappresentanza come delega di potere dalla società allo Stato secondo cui il popolo sovrano trasferisce il suo potere ai rappresentanti attraverso le elezioni (a suffragio universale) che esprimono il rapporto (mediato dai partiti) tra eletti ed elettori.

3. Il conflitto tra Uffici e Commissioni (o Comitato privato) in età liberale

La concezione della rappresentanza come delega di potere dalla società allo Stato non si manifesta tuttavia, ex abrupto, solo con la nascita della Repubblica. Già in età liberale, infatti, un lungo conflitto oppone il sistema delle Commissioni (o del Comitato privato) e il sistema degli Uffici, conflitto nel quale affiorano le due concezioni della rappresentanza che abbiamo sottolineato.

Tuttavia, specie all'inizio, non esiste una netta demarcazione tra liberali (fautori degli Uffici) e democratici (fautori delle Commissioni o del Comitato privato). Come vedremo infatti, la critica secondo la quale il sorteggio degli Uffici impedisce la distinzione "politica" fra maggioranza e minoranza è avanzata "trasversalmente" sia da esponenti della Destra che della Sinistra, mentre la critica secondo cui il sorteggio degli Uffici ostacola la valorizzazione della competenza assume più rilievo nel Senato regio e vitalizio che nella Camera elettiva. Inoltre, come si è detto, il Parlamento statutario, "atomistico e indifferenziato", cioè fondato a lungo sui raggruppamenti di notabili e non sui partiti organizzati, troverà sempre più congeniale il sistema degli Uffici scelti per sorteggio piuttosto che i sistemi delle Commissioni (o del Comitato privato) tendenti a far emergere la contrapposizione tra maggioranza e opposizione e a valorizzare la competenza.

4. La breve parentesi delle Commissioni (1920-1924)

Solo alla fine dell'età liberale, quando le elezioni del 1919 (tenute a suffragio universale maschile con scrutinio di lista e rappresentanza proporzionale) segnano la definitiva affermazione dei partiti di massa (il partito socialista e il partito popolare), si creano alla Camera le condizioni per la riforma regolamentare del 1920 che sostituisce gli Uffici con le Commissioni permanenti competenti per materia, "designate" dai Gruppi parlamentari (il Senato non elettivo, che non risente del terremoto elettorale del 1919, mantiene invece gli Uffici).

Peraltro tale riforma non è destinata a durare. La "trasformazione democratica" del primo dopoguerra investe infatti il sistema elettorale (il suffragio universale maschile e la "proporzionale" che, sul piano della "rappresentatività" del paese è certamente più "democratica" del precedente sistema uninominale maggioritario) e il sistema dei partiti (i partiti di massa, con la contraddittoria presenza, però, di un partito sostanzialmente anti-sistema come il partito socialista). Non investe invece il sistema istituzionale nel quale il sovrano continua a svolgere una funzione centrale nella forma di governo della "doppia fiducia" (della Camera e, appunto, della Corona). Come mostrano i decisivi interventi del re nei momenti di crisi, sia nella scelta dell'entrata in guerra (1915) sia nell'avvento del fascismo (1922) la Corona resta un insormontabile ostacolo al pieno dispiegamento della democrazia.

E' vero che nel primo dopoguerra, come sempre accade nelle fasi più critiche della storia nazionale, riemerge anche la proposta dell'Assemblea Costituente (rivendicata dai democratici già nel 1848, nel 1860 e, in parte, nella crisi di fine secolo), ma essa viene poi abbandonata dai partiti di sinistra in cambio della riforma elettorale proporzionale, considerata una sorta di "surrogato" della Costituente perché comunque in grado di avere riflessi sul piano "costituzionale" sia nel rapporto tra elettori ed eletti sia nel rapporto tra Parlamento e governo.

In realtà la Camera "proporzionale" eletta nel 1919 risulta spaccata in due: da un lato i partiti di massa (di cui uno, peraltro, come si è detto, anti-sistema), dall'altro la galassia liberal-democratica divisa ora in vari gruppi parlamentari che però non rispondono, come i gruppi parlamentari dei partiti di massa, ad una organizzazione politica nazionale che superi gli interessi localistici e personali. In questa incerta fase di transizione, che si ripercuote negativamente anche sulla stabilità dei governi, il ruolo della Corona diventa determinante e, come si è detto, proprio grazie al suo intervento, da quella fase di transizione si esce con l'avvento del fascismo.

Non è un caso che sia proprio il governo Mussolini, nel 1924, ad abolire le Commissioni designate proporzionalmente dai "gruppi politici" e a ripristinare gli Uffici, con il preciso scopo di fiaccare ulteriormente i partiti di massa, già indeboliti dalle elezioni tenute con la legge maggioritaria Acerbo in un clima di intimidazioni e di violenze. Le Commissioni competenti per materia verranno reintrodotte alla fine degli anni trenta, ma saranno tutt'altra cosa rispetto al precedente del 1920-'24 perché inserite nel quadro "tecnocratico" e non più elettivo della Camera dei fasci e delle corporazioni (il carattere "tecnocratico" delle commissioni spiega la loro introduzione ora anche in Senato, peraltro ormai quasi completamente "fascistizzato" attraverso le nomine governative). In altre parole, dopo la svolta autoritaria del 1925-'26, nel regime fascista del partito unico (tertium genus rispetto al modello liberale dei partiti di notabili e al modello democratico dei partiti di massa), il funzionamento alla Camera degli Uffici e poi delle Commissioni non potrà più essere lo stesso, mancando il fondamentale presupposto della libera competizione elettorale.

5. La democrazia "incompiuta" del primo dopoguerra

La polemica del settembre 1945 alla Consulta tra Parri e Croce se l'Italia prefascista fosse stata o meno una "democrazia" non affronta espressamente il problema del ruolo della Corona nel sistema statutario, ma esso riecheggia tuttavia sulla stampa che riporta quella polemica, riproponendo l'antica contrapposizione risorgimentale tra democratici e liberali, tornata di grande attualità in vista dell'imminente referendum popolare su monarchia o Repubblica.

Tuttavia occorre riconoscere che l'"incompiutezza" democratica del sistema politico del primo dopoguerra, a cui si deve il successo del fascismo, non riguarda solo il ruolo "istituzionale" del re, ma, in parte, chiama in causa lo stesso sistema dei partiti. In particolare, come si è accennato, il ruolo sostanzialmente anti-sistema del partito socialista che, pur essendo il primo partito con quasi il 33 % dei voti, persegue espressamente l'obiettivo rivoluzionario di "fare come in Russia". Ciò si manifesta in modo eclatante con l'abbandono dell'Aula ad inizio legislatura nel dicembre 1919 (quando i deputati socialisti si rifiutano di assistere al discorso della Corona e di prestare il giuramento sull'osservanza dello Statuto) ma poi si evidenzia spesso anche nel corso dell'ordinaria attività parlamentare.

Come vedremo, infatti, il pur importante contributo dei socialisti alla riforma regolamentare del 1920 sui gruppi e le commissioni, non significa per la maggioranza di essi la piena accettazione del sistema parlamentare, ma solo un modo per favorire alla Camera la più ampia affermazione del partito che continua invece ad opporre un'ostilità di principio a qualsiasi partecipazione, anche indiretta, al governo del paese.

6. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

Uffici e commissioni parlamentari. Prima parte: dall'età liberale al primo dopoguerra. Percorso bibliografico nelle collezioni della Biblioteca.

Si suggerisce inoltre la ricerca nel Catalogo del Polo bibliotecario parlamentare e nelle banche dati consultabili dalle postazioni pubbliche della Biblioteca.