A cura del Settore orientamento e informazioni bibliografiche
Le costituzioni federali tra common law e civil law dell'Africa (prima parte): Nigeria e Sudan
Abstract
Nel riprendere il viaggio attraverso le costituzioni federali dei diversi continenti, considereremo in questo articolo i sistemi federali africani nigeriano e sudanese. Si tratta di realtà complesse, segnate da profonde divisioni etniche e religiose, i cui governi sono attualmente impegnati ad avviare nuovi processi costituenti. Se la Nigeria sta segnando il passo della sua evoluzione costituzionale, impegnandosi nel bilanciare e raffinare i meccanismi di equilibrio tra Stato centrale e Stati federati, ancora incerta si presenta la situazione in Sudan che, dilaniato al suo interno da una serie di conflitti e reduce dalla secessione dei territori meridionali, sembra - almeno formalmente - intenzionato ad avviare un processo di democratizzazione dei meccanismi di governo in grado di porre basi solide alla pacificazione del Paese.
2. La Repubblica Federale Nigeriana
4. Riferimenti e approfondimenti bibliografici
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Dopo aver analizzato i sistemi asiatici, riprendiamo da questo numero il nostro viaggio attraverso le costituzioni federali dei diversi continenti. È questa la volta dell'Africa post coloniale in cui i giovani Stati di recente indipendenza si sono trovati a dover costruire edifici costituzionali su fondamenta giuridiche stratificate nel tempo e nello spazio e rispondenti a realtà particolarmente complesse dal punto di vista sociale, religioso, culturale ed economico. Il pluralismo giuridico, che caratterizza tutti i Paesi del continente, nasce dalla coesistenza di più fonti normative di diversa origine e ambito di applicazione. Il diritto islamico, il diritto originario africano, i sistemi di common law e di civil law d'importazione europea, le consuetudini tipiche delle aree più remote e, da ultimo, il diritto dei singoli Stati nazionali hanno creato uno spazio giuridico disomogeneo nel quale istituzioni, uomini e cose riescono difficilmente a trovare la giusta collocazione. I modelli costituzionali d'ispirazione occidentale, le carte dei diritti universali sono state adottate dalla maggioranza delle neo formazioni statuali, ma in fase operativa si sono spesso dimostrate incapaci di rispondere alle esigenze primarie delle popolazioni cui si rivolgevano. La stessa leadership africana ha mancato di reggere in continuità e autorevolezza usando del potere, in diversi casi, come mezzo per acquisire benefici personali di tipo economico (c.d. patrimonializzazione del potere).Lo strumento federale, che più di altri sarebbe stato in grado di governare tanta complessità, è stato paradossalmente considerato dai leader africani con profonda diffidenza. L'obbiettivo in prima istanza dei capi dei nuovi Stati all'indomani dell'indipendenza era infatti la creazione di una identità nazionale: limitarsi a gestire le differenze, così come aveva fatto l'amministrazione coloniale, avrebbe voluto dire minacciare ciò per cui si erano battuti, ovvero l'unità nazionale. Scrive a questo riguardo Stefano Bellucci: "[...] il federalismo è stato fortemente osteggiato in Africa. Al contrario, la scelta dello Stato unitario e centralizzato ha prevalso nella maggior parte dei paesi africani. L'idea fissa dei costituenti africani che predilessero la forma di Stato unitario era l'eliminazione politico-istituzionale delle differenze etniche e culturali all'interno della nazione, considerate come un ostacolo allo sviluppo e alla modernizzazione" (S. Bellucci, 2010, p. 121).
Attualmente in Africa gli Stati che hanno adottato una costituzione dichiaratamente federale sono la Nigeria, il Sudan, la Somalia e l'Etiopia. Iniziamo questo viaggio considerando i primi due paesi della serie.
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2. La Repubblica Federale Nigeriana
La Nigeria è il paese più abitato del continente africano e si caratterizza per la coesistenza all'interno dei confini di oltre 250 gruppi etnici. Ottenuta l'indipendenza dalla Gran Bretagna nel 1960, diventa nel '63 una Repubblica federale. La sua storia politica è caratterizzata dall'alternarsi di lunghi periodi di regime militare a brevi parentesi di governo civile. Sebbene la natura federale dello Stato non sia stata mai messa in discussione, le rivalità tra le diverse etnie e i conflitti religiosi (sempre più aspri dopo la decisione presa dagli Stati a maggioranza musulmana situati nel Nord del Paese di adottare la shari'a anche per le leggi penali) non sembrano, in concreto, aver trovato nel vincolo federale né nel sostrato giuridico di common law elementi di mediazione tali da riuscire a far prevaler un senso comune di lealtà nazionale. L'evoluzione del sistema nel corso degli anni, inoltre, si è caratterizzata per un progressivo accentramento dei poteri in capo al governo centrale. La costituzione vigente, elaborata durante la dittatura militare e promulgata nel 1999, ha di fatto provveduto a consolidare ulteriormente tale tendenza, determinando la dura opposizione di parti consistenti della società civile e delle stesse comunità federate. La loro richiesta di riforma delle istituzioni per la realizzazione di un federalismo definito dai critici "vero" e non "bugiardo" come quello applicato dall'attuale costituzione è stata accolta dal Presidente nigeriano Goodluck Ebele Jonathan che, nel marzo del 2014, ha convocato una Conferenza Nazionale con il compito di elaborare una serie di emendamenti volti a democratizzare il sistema e a riequilibrare in senso più autenticamente federale poteri e competenze tra Federazione e Stati federati. Il Rapporto finale, approvato il 15 ottobre dalla Camera dei Rappresentanti della Federazione, ha avviato l'iter per la riforma della Costituzione del '99, il cui testo continua, per il momento, a restare in vigore.
• La struttura della Federazione
Secondo la costituzione vigente, la Nigeria è attualmente divisa in 36 Stati, ai quali si aggiunge il territorio della capitale federale di Abuja, caratterizzati in genere dalla prevalenza in ciascuno di essi di specifici gruppi entico-religiosi. Ogni Stato, dotato di una propria costituzione, elegge un Governatore - che nomina un Consiglio Esecutivo - e un Parlamento, in genere unicamerale, cui spetta il potere legislativo. Le disposizioni costituzionali prevedono poi un terzo livello di governo - il Governo locale - titolare di una serie di funzioni e destinatario di contributi economici sia da parte della Federazione che da parte dello Stato in cui si trova. L'esistenza di questo terzo livello di governo, costituzionalmente garantito, ha di fatto determinato una forte opposizione degli Stati che - trovandosi di fatto ad un livello intermedio tra Governo federale e Governi locali - vedono in esso una ulteriore limitazione della loro autonomia politica ed economica: come la Federazione detta le condizioni e i limiti di espressione dell'autorità statale, così - sostengono - competerebbe agli Stati e non alla Federazione stabilire limiti e competenze delle autorità locali.
Il governo della Federazione spetta, secondo la formula presidenziale, al Presidente. Esso è eletto a suffragio universale con un mandato di quattro anni. Il carattere federale della carica è garantito dalla duplice condizione prevista dal sistema elettorale: per assurgere alla carica il candidato deve, infatti, ottenere la maggioranza delle preferenze dei voti espressi nel suo complesso e non meno di un quarto delle preferenze espresse in almeno due terzi degli Stati membri. Oltre al Presidente, concorrono a formare l'organo Governo un Vice Presidente e i Ministri che sono nominati dal Presidente, previo parere positivo del Senato.
Al Presidente, coadiuvato dal Vice Presidente e dai Ministri della Federazione, spetta il potere esecutivo e, in qualità di Capo supremo delle forze armate, la possibilità di dichiarare lo stato di emergenza: resta comunque l'obbligo del consenso espresso del Senato in tutti i casi in cui si renda necessario l'impiego di truppe dell'esercito al di fuori del territorio nigeriano.
Titolare del potere legislativo è l'Assemblea Nazionale che si compone di una Camera dei Rappresentanti, i cui 360 membri sono eletti a suffragio universale dal popolo nigeriano, e di un Senato composto da 109 membri: gli Stati eleggono 3 senatori, mentre il Territorio della capitale ha diritto ad un solo senatore.
• Riparto delle competenze e delle risorse finanziarie
Per quanto riguarda il riparto delle competenze, spetta all'Assemblea Nazionale la legislazione esclusiva sulle materie enumerate in Costituzione. Appartiene pertanto agli Stati membri la potestà legislativa residuale. La Costituzione prevede tuttavia una serie di materie (concurrent list) sulle quali è possibile una legislazione condivisa: si tratta di un lungo elenco nel quale prevalgono le disposizioni in materia economica e sulle quali la legislazione federale ha carattere prevalente.
A questo riguardo la dipendenza degli Stati dalle politiche di distribuzione delle risorse effettuata dal Governo centrale risulta essere uno degli aspetti più problematici del federalismo nigeriano: in effetti la Federazione destina agli Stati una percentuale estremamente esigua del reddito nazionale complessivo. Dalla compressione dell'autonomia finanziaria consegue non solo una diminuzione dell'autonomia politica delle comunità federate, ma anche il mantenimento della sperequazione economica esistente tra gli stessi Stati, costituendo un ulteriore motivo a favore della conflittualità interetnica.
• La Corte Suprema e il procedimento di revisione costituzionale
Oltre alla funzione di interprete della legge e alla posizione di vertice ad essa assegnata dalla Costituzione nel sistema giurisdizionale nigeriano, spetta alla Corte Suprema la risoluzione di ogni conflitto insorgente tra la Federazione e gli Stati membri e tra gli Stati membri. Disciplinata nella sua composizione e nel suo funzionamento dalle norme contenute nella Sezione 210 della Carta fondamentale, essa è formata da un Presidente (Chief Justice) e da una serie di giudici (che possono raggiungere il numero massimo di ventuno) nominati dal Presidente della Federazione, previo parere positivo del Senato.
Per la modifica delle sue disposizioni la Costituzione nigeriana prevede in via ordinaria una procedura rinforzata in base alla quale è necessaria la maggioranza dei due terzi dei membri di ciascuna Camera dell'Assemblea Nazionale nonché il consenso dei due terzi degli organi legislativi degli Stati membri. Esiste tuttavia all'interno della Costituzione una serie di norme per modificare le quali è richiesta una procedura ulteriormente aggravata: si tratta delle norme costituzionali sul procedimento di revisione costituzionale e sui diritti fondamentali e delle modifiche concernenti l'istituzione di nuovi Stati o Governi locali o la modifica dei confini o delle aree di loro pertinenza. In tutti questi casi la Costituzione richiede - per l'approvazione dell'emendamento - l'espressione di una maggioranza delle due Camere non inferiore ai quattro quinti insieme ad una risoluzione approvata dai legislativi di non meno dei due terzi di tutti gli Stati.
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La scissione nel 2011 del territorio sudanese in due distinti Stati - Sudan e Sud Sudan - ha posto fine ad un sanguinoso conflitto che per molti anni ha dilaniato il Paese, causando distruzione e più di due milioni di morti. All'origine del contrasto stanno le profonde differenze e le rivalità tra le etnie di ceppo arabo-islamiche abitanti il nord del Paese e le tribù presenti nei territori meridionali di discendenza autoctona e di religione animista e, in parte, cristiana. All'indomani dell'indipendenza, ottenuta dal condominio anglo-egiziano nel 1956, l'adozione di politiche di arabizzazione della popolazione sudanese e di privilegio a favore dei territori a prevalenza islamica da parte delle élites al potere e dei governi militari succedutisi nel tempo, hanno determinato un diffuso malcontento delle popolazioni meridionali alle quali il governo di Khartoum non ha mai concesso il riconoscimento di adeguate forme di rappresentanza e di autonomia politica. Il conflitto tra i due territori, degenerato a più riprese in una vera e propria guerra civile, pare aver trovato definitiva composizione nel gennaio del 2005 con la conclusione di un accordo - il Comprehensive Peace Agreement - tra il Governo sudanese e il People's Liberation Movement, esponente delle istanze del sud del Sudan. Il documento prevede tra i suoi punti fondamentali la concessione da parte del Governo centrale dell'autonomia politica al sud del Paese e il riconoscimento del diritto delle popolazioni meridionali all'autodeterminazione da esprimersi tramite referendum. Il 5 luglio dello stesso anno, il governo di Khartoum ha emanato una costituzione provvisoria (Interim National Constitution) di unità nazionale finalizzata alla gestione del periodo di transizione (6 anni) in attesa dei risultati della consultazione popolare. In linea con quanto previsto dall'accordo del 2005, la costituzione transitoria - elaborata da un'apposita commissione (The National Constitutional Review Commission) composta da rappresentati di tutte le forze politiche del paese e approvata dall'Assemblea Nazionale - ha parzialmente cambiato il testo costituzionale del 1998, introducendo una serie di modifiche e di garanzie a tutela dell'autonomia politica del Sud e del procedimento referendario per l'autodeterminazione.
L'esito del referendum, svolto nel gennaio del 2011, ha di fatto sancito con il 98,93% dei voti favorevoli la nascita del nuovo Stato del Sudan del Sud. Alla secessione, tuttavia, non è seguita l'auspicata pacificazione: ai contrasti tra i due Stati per le questioni non ancora risolte (sfruttamento dei giacimenti petroliferi e dei bacini idrici) si sono aggiunti il conflitto in Darfur (che è valso al governo di Khartoum la condanna della Comunità internazionale e l'applicazione di dure sanzioni economiche) e la ribellione di frange di popolazione abitanti gli stati settentrionali del Sud Kordofan e del Blue Nile.
Preso atto della scissione, il Governo di Omar Hasan Ahmad al-Bashir (attuale Presidente della Repubblica, ma al potere come capo della giunta militare dal 1989) ha deciso di avviare una nuova fase costituente per dare al Sudan una costituzione definitiva fondata sulla legge islamica, ma lo scarso seguito dell'appello al dialogo con le fazioni ribelli lascia nell'incertezza qualsiasi previsione sul futuro politico del Paese.
In questo quadro, l'analisi dei lineamenti federali del sistema sudanese risulta estremamente complessa, in considerazione del fatto che il profilo costituzionale disegnato nella Carta del 2005 non sembra affatto corrispondere alle realtà politiche e istituzionali che in concreto governano la Repubblica del Sudan.
• La struttura della Federazione
La costituzione provvisoria del 2005 - elaborata sotto la supervisione della Comunità internazionale al fine di tutelare il processo di autodeterminazione del Sud Sudan - è restata in vigore nel territorio sudanese anche dopo la formazione del nuovo Stato. Essa ha, di fatto, modificato in modo sostanziale l'equilibrio tra i poteri delineato nel testo costituzionale preesistente e i suoi principi fondamentali, accentuando la struttura federale del sistema, regolando in senso più equo la distribuzione delle risorse e delle imposte tra le entità federate e garantendo l'inviolabilità dei diritti e delle libertà civili, politiche e religiose con l'inserimento nel testo del Bill of Rights.
Il territorio del Sudan è attualmente diviso in tre livelli di governo: il governo federale, i governi dei 17 Stati che lo compongono e i governi locali. Nel capitolo IV della Costituzione ad interim vengono stabiliti i principi di cooperazione, coordinamento e rispetto delle sfere di autonomia cui devono ispirarsi i rapporti tra le varie comunità federate, mentre l'autonomia costituzionale di ogni singolo Stato, il profilo del potere esecutivo (il Governatore), del legislativo e di un sistema giudiziario che giudichi sui reati civili e penali di competenza della giurisdizione statale sono regolati nella parte XII della Costituzione.
La forma di governo della Federazione è di tipo presidenziale. Al vertice del sistema è il Presidente della Repubblica che è al tempo stesso capo del governo e comandante supremo delle forze armate. Esso è eletto a suffragio universale a maggioranza assoluta o, in caso di ballottaggio tra i due candidati più votati, a maggioranza semplice dei voti espressi. Dura in carica 5 anni e può essere rieletto per un solo mandato. In qualità di vertice dell'Esecutivo, il Presidente è coadiuvato nelle sue funzioni da due Vice Presidenti e da un Consiglio dei Ministri: in particolare la Costituzione prevede la necessità del consenso espresso dai Vice Presidenti alle dichiarazioni presidenziali relative allo stato di emergenza, alla dichiarazione di guerra e a tutti gli atti che riguardano la convocazione, la cessazione o la proroga della legislatura.
Il potere legislativo è attribuito al Parlamento che si compone di due Camere: l'Assemblea Nazionale e il Consiglio degli Stati. Il mandato di entrambe è di 5 anni. La costituzione provvisoria prevede che l'Assemblea Nazionale sia composta da 450 membri eletti a suffragio universale: con la separazione del Sud Sudan tuttavia e la conseguente decadenza dei deputati di quelle regioni da membri dell'Assemblea Nazionale, i seggi della Camera sono stati ridotti a 354, ma non è ancora stato stabilito se il numero dei seggi per le elezioni previste per il 2015 ritorneranno ad essere 450. La seconda Camera è invece diretta espressione del sistema federale in quanto i suoi membri sono eletti dalle assemblee legislative di ogni Stato. Particolarmente rilevanti a tutela del principio sono le competenze attribuite alla seconda Camera: ad essa infatti spetta l'iniziativa legislativa per tutte quelle leggi che riguardano il sistema decentralizzato di governo o che in genere si riferiscano agli Stati federati e per la cui approvazione è necessaria la maggioranza di due terzi. Essa inoltre può inviare richieste di chiarimento ai ministri sul rafforzamento del processo di devoluzione dei poteri. Al Consiglio degli Stati, infine, spetta l'approvazione, da esprimere con maggioranza dei due terzi, dei nominativi dei giudici della Corte costituzionale proposti dal Presidente della Repubblica.
È da notare che la Costituzione non distingue tra potere legislativo e potere esecutivo nell'attribuzione delle materie di esclusiva competenza rispettivamente dello stato centrale e degli stati federati che pure sono enumerate nell'appendice A e nell'appendice C del testo provvisorio. Ugualmente accade per l'appendice D, che elenca le materie di competenza concorrente. Gli stessi poteri residuali, menzionati esplicitamente nel testo, non sono attribuiti ad uno specifico livello di governo, ma vengono assegnati in considerazione della rilevanza nazionale o locale della materia che costituisce oggetto del disegno di legge (Appendice E).
• Riparto delle competenze e delle risorse finanziarie
Il tema, particolarmente delicato, è trattato in linea di principio nei primi articoli della parte XIII dedicata alle risorse finanziarie e alle materie economiche in generale. Viene infatti stabilito all'art. 185 che le risorse finanziarie del Sudan devono essere equamente suddivise tra Federazione e comunità federate al fine di consentire ad ogni livello di governo di svolgere le attività e di assolvere ai propri compiti, assicurando ai cittadini senza alcuna discriminazione le migliori condizioni di vita e di sviluppo. L'applicazione del principio fa divieto ad ogni livello di governo - federale, statale e locale - di trattenere assegnazioni o trasferimenti di risorse finanziare destinate ad altri, consentendo alla comunità eventualmente depauperata di sottoporre la questione al giudizio della Corte costituzionale. Per le risorse petrolifere, in particolare, viene istituita una National Petroleum Commission con il compito di formulare linee guida e strategie riguardanti lo sfruttamento dei giacimenti e di supervisionare che i proventi siano distribuiti equamente tra gli stati produttori. A coronamento dell'autonomia finanziaria e fiscale delle comunità federate la Costituzione elenca, rispettivamente agli artt. 193 e 195, le risorse sulle quali possono rispettivamente far conto il governo federale e i governi delle singole comunità federate, stabilendo un principio di netta separazione tra i diversi livelli in materia di risorse economiche.
• La Corte Costituzionale e il procedimento di revisione costituzionale
A chiusura del sistema è la Corte costituzionale. Organo indipendente dagli altri poteri, è composto da nove membri che durano in carica 7 anni e il loro mandato è rinnovabile. I giudici della Corte e il suo Presidente sono scelti dal Presidente della Repubblica, d'accordo con il Primo Vice Presidente, da un elenco di nominativi predisposti dalla National Juridicial Service Commission: l'assunzione della carica è tuttavia subordinata all'approvazione, a maggioranza dei due terzi, dei componenti il Consiglio degli Stati. Custode della Costituzione nazionale e in egual misura delle costituzioni degli Stati federati, alla Corte costituzionale spettano i compiti di interprete in via esclusiva delle norme che la compongono, di controllo della conformità costituzionale delle leggi e di giudizio sulle controversie eventualmente insorgenti in relazione alle materie di competenza esclusiva, concorrente o residuale tra i diversi livelli di governo. È la Costituzione poi a prevedere la procedura di revisione delle sue stesse norme: l'articolo 224 recita infatti che un emendamento costituzionale per essere approvato deve ottenere una maggioranza di voti equivalente ai tre quarti degli aventi diritto al voto in ciascuna Camera e che l'emendamento in questione sia stato ufficialmente presentato all'Assemblea Nazionale e al Consiglio degli stati almeno due mesi prima della votazione.
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4. Riferimenti e approfondimenti bibliografici
Le costituzioni federali tra common law e civil law dell'Africa: Nigeria e Sudan. Percorso bibliografico nelle collezioni della Biblioteca.
Si suggerisce inoltre la ricerca nel Catalogo del Polo bibliotecario parlamentare e nelle banche dati consultabili dalle postazioni pubbliche della Biblioteca.
