18 novembre 2004

Nota breve a cura del Servizio Studi del Senato
n. 3 - dicembre 2003

La gran parte degli studi disponibili sulle procedure di bilancio all'estero si sofferma solitamente sulla distribuzione del potere di decisione tra Parlamento e Governo: il rilievo è posto sulla modificabilità da parte del Parlamento di un testo - la legge di bilancio o comunque la manovra di finanza pubblica annuale - per lo più a contenuto vincolato o tipico e comunque preparato solo e soltanto dal Governo. Si tratta di una delle più classiche tra le funzioni democratiche: il potere del Governo di decidere quanto e come spendere e tassare ed il potere del Parlamento di autorizzarlo.

Il tema dell'"emendabilità" del bilancio - nel più ampio contesto delle sue procedure di formazione ed approvazione - è stato particolarmente studiato negli anni in cui si sono registrati ampi deficit di bilancio in molti paesi occidentali. Tesi ed ipotesi di molti studi era un eventuale nesso tra risultati economici e livelli di deficit, da una parte, e modelli procedurali ed istituzionali, dall'altra.

In ombra è per lo più rimasto - all'interno dell'indistinto "Parlamento" e del suo rapporto con il Governo - il nesso "endoparlamentare", quello tra le due Camere. Non molti sono così i contributi che evidenzino come e quanto le Camere "a vocazione territoriale" degli Stati federali e regionali possano incidere sulle decisioni di bilancio. La prevalenza del tema "dell'emendabilità" parlamentare del bilancio del Governo, ha tolto attenzione al ruolo della Camera non legata al Governo, nel modificare (ed in taluni casi perfino nel rigettare), il bilancio del Governo come approvato dalla Camera che esprime la fiducia.

L'accentuato interesse sulle politiche devolutive e l'emergente rilievo della sussidiarietà sembrano in grado di mettere in primo piano il tema del coinvolgimento delle autonomie territoriali nei procedimenti di bilancio o nelle scelte di finanza pubblica.

Italia

In Italia il tema è parte del dibattito all'interno dell'iter della riforma costituzionale: l'A.S. 2544 e connessi offrono varie soluzioni di distribuzione tra le due Camere delle competenze e dei poteri sui diversi disegni di legge di rilievo finanziario previsti dalla Costituzione, compreso quello di bilancio.

L'esperienza comparata non evidenzia tuttavia particolari connotazioni specificamente proprie del procedimento di bilancio: il ruolo del Senato o comunque della Camera "a vocazione territoriale" nel bilancio è per lo più simile a quello spettante nel normale iter legislativo, dove il Senato può intervenire, ma la "Camera bassa" ha l'ultima parola. In alcuni Paesi, poi, il ruolo della Camera a vocazione territoriale sul bilancio si presenta ulteriormente ridotto.

Fermi restando questi aspetti formali del procedimento, gli equilibri sostanziali possono tuttavia variare in ragione di molti elementi, il primo dei quali è l'omogeneità politica del Senato rispetto a quella della Camera. Così un Senato che esprime la medesima maggioranza di Governo può vedersi accolti anche molti emendamenti, (il bilancio 2004 in Spagna e Francia è stato modificato in Senato, ma dalla stessa maggioranza che sostiene il Governo). Diversa la situazione in Germania dove un Bundesrat di centro-destra sta esaminando una manovra di bilancio di un governo di centro-sinistra.

L'esperienza comparata offre comunque anche esempi di una certa vitalità dei Senati nell'esame del bilancio, pur non essendo questo un terreno dove le Camere alte esprimono particolare incisività.

Irlanda

Non ci si sofferma qui sulle modifiche tecniche, attinenti più al tema della qualità della legislazione che delle scelte politiche: in questo contesto anche Camere alte che non sono espressione del popolo sovrano - come in Irlanda, dove la composizione del Senato ricorda quella di un collegio di optimates - possono veder accolti propri emendamenti, ma a condizione di un uso del potere di formulare raccomandazioni assai discreto.

Australia

Ciò che rileva è l'intervento "politico" del Senato. L'uso in tal senso da parte del Senato dei propri poteri (anche se formalmente deboli) in materia di bilancio, nei confronti dell'asse che unisce Camera e Governo può portare anche a conseguenze di rilievo. In Australia il rigetto del bilancio da parte del Senato ha avuto conseguenze politiche di carattere generale (v. box).

Regno Unito

Ben diverse conseguenze la bocciatura del bilancio del Governo ha avuto nel Regno Unito, dove la Camera alta non ha mai avuto alcun tipo di legame con le territorialità: quando, nel 1909, i Lords respinsero - per la prima volta nella storia - il People's Budget di Lloyd George, il Parliament Act del 1911 ridusse il ruolo del Senato, introducendo tra l'altro la categoria dei Money bill, la cui approvazione può essere solo ritardata dalla Camera alta. Peraltro non sempre i Finance Bill, che costituiscono il Budget, ricadono nella categoria dei Money bill (all'interno dei quali devono esservi solo "charges", previsioni di spesa), il che potrebbe comunque solo modestamente accrescere l'ambito di intervento dei Lords, ferma restando la prevalenza dei Commons.

Austria

E' singolare osservare come un altro paese dove il ruolo del "Senato" è estremamente ridotto è l'Austria, un ordinamento federale dove, tuttavia, il Bundesrat - ai sensi dell'art. 42, comma quinto della Costituzione, "non può intervenire su deliberazioni legislative che riguardino … la legge finanziaria federale ... , l'esercizio provvisorio ... il rendiconto federale" che gli vengono, pertanto, solo comunicate.

Spagna

In Spagna, paese dal marcato regionalismo, il Senato interviene sul bilancio come interviene u tutte le altre leggi. La Costituzione prevede all'art. 66.2 la competenza di entrambe le Camere per l'approvazione del bilancio, ma chiede poi, all' art. 134.3, che il Governo presenti il bilancio alla Camera. Per quanto riguarda l'ultimo bilancio, il proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2004 è stato presentato al Congresso il 30 settembre ed è stato ivi approvato il 19 novembre; il testo è stato formalizzato in Senato il 25 novembre. L'intero Titolo VIII del disegno di legge è dedicato alle Autonomie territoriali: al suo interno il Cap. II, riguarda le Comunità Autonome, e contiene - tra gli altri - l'art. 94 (garanzia per il finanziamento del S.S.N. per il 2002), l'art. 95 (trasferimenti alle C.A. per i nuovi servizi), art. 96 ( Fondo di compensazione interterrioriale). Più o meno nello stesso periodo è stato esaminato alle Cortes il "collegato" proyecto de Ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social. L'esame al Senado è in corso (dicembre 2003).
I presupestos per il 2003 furono approvati al Senato il 18 dicembre e dal Congresso, definitivamente, il 19 dicembre. Al Senato la grandissima parte degli emendamenti (presentati per lo più dall'opposizione) sono stati respinti; quelli approvati sono stati generalmente confermati dal Congresso.

Francia

Anche il Senàt in Francia esamina il bilancio con la medesima, ridotta, incisività che esercita nell'ordinario procedimento legislativo. La Costituzione detta regole specifiche sul bilancio agli articoli 39 e 47, nel primo caso per precisare che il Governo presenta il bilancio all'Assemblea (e, per prassi, al Senato), nel secondo caso per fissare tempi certi: l'Assemblea ha 40 giorni di tempo, il Senato 15, il Parlamento 70. Per il resto si rinvia alla normale procedura ex art. 45, nella quale - come sempre - il Senato discute ed emenda il progetto: ma, alla fine della procedura, in caso di dissenso l'Assemblea nazionale ha l'ultima parola. Prima, il Governo, può tentare la mediazione di una apposita Commissione parlamentare paritetica. In questa Commissione i comportamenti divergono a seconda che vi sia consonanza o meno delle maggioranze di Camera e Senato. Se consonanza di indirizzo non c'è, è stato notato che il Senato - che non ha l'ultima parola - tende ad esaminare partitamente le questioni per ricavare ogni singolo possibile successo, mentre la Camera tende ad un esame complessivo, ritenendo superfluo il tentativo di addivenire via via ad un testo comune. Tra queste posizioni tende a prevalere la prassi dell'"accord sur le désaccord", in base al quale si selezionano i temi - tra quelli eccepiti dal Senato - verso i quali l'Assemblea potrebbe parzialmente convergere.
Se c'è omogeneità politica tra i due rami del Parlamento le questioni di dissenso vengono partitamente esaminate, distinguendole in quelle superabili ed in quelle più radicali, sulle quali si possono svolgere riunioni informali tra i due Presidenti delle Commissioni bilancio ed i due relatori: è stato notato che la delegazione dell'Assemblea tende ad essere di tipo più "conflittuale" (maggioranza/opposizione), mentre la delegazione del Senato tende più allo "spirito di squadra", il che può facilitare l'adozione del testo del Senato. Al voto si arriva di rado: il compito spettante alla Commissione consiste più che altro formulare un testo accettabile per il voto di Camera e Senato.
Il ruolo del Senato non è formale o marginale, tutt'altro. Nel 1996 l'esame del bilancio durò 200 ore in Assemblea (in circa sei settimane) e 171 ore nel Senato (in meno di tre settimane) che approvò 553 emendamenti (un quinto dei quali poi confermati dalla Camera).
In relazione alla manovra di bilancio per il 2004, il relativo projet - approvato dal Consiglio dei Ministri il 24 settembre - è stato approvato dall'Assemblea il 18 novembre, e depositato al Senato, dove sono stati presentati 340 emendamenti: la votazione è calendarizzata per il 9 dicembre. La Commissione affari economici del Senato ha innovato alla prassi presentando, il 27 novembre scorso, per la prima volta, otto pareri tematici sotto forma di mini-rapporti.

Germania

In Germania il procedimento di bilancio tra Bundestag e Bundesrat è disciplinato dalla Costituzione negli articoli 109 e seguenti: si evidenzia l'autonomia dei bilanci del Bund e dei Länder. C'è quindi prevalenza del Bundestag sul bilancio federale (Haushaltsplant), come per le leggi che non ineriscono a competenze dei Länder, essendo il bilancio limitato agli affari del Bund. Altrimenti la posizione delle due Camere diverrebbe tale da mettere in grado il Bundesrat di bloccare il provvedimento. Il dibattito generale sul bilancio (Haushaltsdebatte) è come il Queen's speech e il Budget Day inglesi messi insieme. Il bilancio 2004 è stato approvato dal Bundestag il 28 novembre scorso ed è passato all'esame del Bundesrat.
Sebbene il contenuto della legge formale di bilancio non richieda il consenso del Bundesrat, attenzione sostanziale va posta sul grande rilievo politico del Bundesrat che, pur non potendo far prevalere il proprio punto di vista, può bloccare l'approvazione di ogni riforma di politica economica, anche importante e strategica, purché questa afferisca alle competenze dei Länder.
Ciò può accadere in particolare quando la Camera "alta" esprime una maggioranza non governativa, come è attualmente. Il Bundesrat ha recentemente respinto tutta una serie di provvedimenti approvati dal Bundestag, come l'anticipo di un anno (dal 2005 al 2004) di un pacchetto di sgravi fiscali e la riforma del mercato del lavoro, che sostanziano il programma del Governo Schroeder "Agenda 2010": in pratica una finanziaria più i collegati.
Per consentire il voto finale del Bundestag e l'entrata in vigore delle riforme all'inizio del 2004 è necessario che un accordo nella commissione bicamerale di mediazione venga finalizzato al più tardi entro il 18 dicembre.

Stati Uniti

Il ruolo del Senato degli Stati Uniti nel procedimento di bilancio è del tutto paritario con la Camera, anche se il bilancio è presentato prima a quest'ultima. Ciò si evidenzia bene avendo a mente le vicende della legge USA nota come Gramm-Rudman-Hollings, che erano - appunto - senatori. La legge (Balanced budget and emergency deficit control Act del 1985, più volte successivamente modificata) ebbe notorietà anche oltre l'ambito degli specialisti per l'originalità - e la supposta efficacia - del suo meccanismo di riduzione "automatica" del deficit. In altre parole se Presidente e Congresso non riuscivano a ridurre il deficit, questo in qualche modo si riduceva da solo (ciò che fu definito da uno dei suoi creatori "una cattiva idea della quale era venuto il momento"). Questa importante legge nacque in Senato, a conferma di un ruolo nel procedimento - assai complesso, ramificandosi in diversi appropriations acts - del tutto paritario con quello della Camera.
Ciò non è espressione di un ruolo particolarmente rilevante degli Stati federati nella manovra di finanza pubblica federale. Piuttosto è conseguenza del fatto che a fronte del Presidente e del "suo" bilancio c'è il Congresso nel suo complesso, composto perciò tanto dalla Camera che dal Senato, secondo il modello "presidenziale" di forma di governo.
Particolarmente noto il clamore seguito all'esame del bilancio nel 1995-1995, quando le proposte del Governo non furono approvate dalle Camere: per alcune settimane i pubblici impiegati furono mandati a casa, i parchi nazionali chiusero e non fu dato corso alle pratiche di assistenza sociale e sanitaria.