La decisione di bilancio è un processo complesso, finalizzato alla definizione di un punto di equilibrio tra gli interessi spesso divergenti che caratterizzano le società complesse. Oggetto della decisione è, infatti, livello e struttura del prelievo fiscale e livello ed articolazione della spesa pubblica nei vari settori (sanità, istruzione previdenza, pubblico impiego, trasferimenti agli enti territoriali).
Non tutto può essere definito con i documenti di bilancio. Gran parte delle entrate e delle spese rappresentate nel bilancio sono il risultato di scelte del passato, che non possono essere modificate (ad esempio le spese obbligatorie, come gli stipendi o le pensioni dei pubblici dipendenti, oppure i programmi di spesa decisi con leggi ordinarie nel corso dell'anno). Con i documenti di bilancio si può intervenire solo al margine, su oggetti delimitati, per ricondurre gli andamenti spontanei (tendenziali) agli obiettivi prefissati (programmatici). La differenza tra i primi ed i secondi identifica l'ampiezza della manovra che, per essere definita con precisione, necessita di stime coerenti e trasparenti e di precise convenzioni (un certo livello di crescita ipotizzato per il futuro avrà, ad esempio, rilevanti conseguenze sul livello delle entrate e delle spese, e la sua mancata realizzazione si rifletterà negativamente sugli obiettivi - e viceversa).

I vincoli

I vincoli della decisione di bilancio sono essenzialmente due. Il primo, stabilito dalla nuova Costituzione europea (testo pdf: 1,24 MB), implica un bilancio in pareggio (o leggero avanzo) e ammette uno squilibrio tra entrate e spese che, in ogni caso, non deve superare il 3 per cento del Pil (oltre ad un livello del debito pubblico che deve tendere verso il 60 per cento, sempre in termini di Pil). Il secondo, fissato dall'articolo 81 della Costituzione italiana, impone al legislatore, quando definisce nuovi fini pubblici, di reperire contestualmente i mezzi per farvi fronte.

I vincoli si riferiscono a tutta la pubblica amministrazione (che comprende, oltre allo Stato, le Regioni, le Province, i Comuni e tanti altri enti pubblici, tra cui anche le aziende sanitarie locali). Ciascuno di questi enti approva autonomamente il proprio bilancio e, dal loro consolidamento, operato dall'ISTAT, derivano i dati relativi all'insieme. Il Parlamento approva il bilancio dello Stato, che resta quello più importante anche se, con l'attuazione del federalismo, molte funzioni (e le relative spese ed entrate per farvi fronte) sono o saranno trasferite ai bilanci degli altri enti territoriali.

Giugno-luglio: la discussione del DPEF

Dell'andamento complessivo della pubblica amministrazione si discute in Parlamento in occasione dell'approvazione del DPEF (Documento di Programmazione Economico-finanziaria) che il Governo presenta, entro il 30 giugno di ogni anno, dal 1988. Entro un mese dalla presentazione il Parlamento lo esamina dettagliatamente, con una procedura informativa bicamerale delle commissioni bilancio riunite congiuntamente, in cui vengono ascoltati i principali soggetti interessati alla decisione di finanza pubblica (tra cui il governatore della Banca d'Italia e il presidente dell'Istat) ed un esame delle Commissioni permanenti, sia del Senato sia della Camera, delle parti di competenza. Successivamente, le Assemblee parlamentari approvano una risoluzione, dove vengono definiti gli obiettivi di finanza pubblica in termini di saldi finanziari e di andamento dei principali comparti della spesa e dell'entrata.

Autunno: bilancio e finanziaria

In autunno, il 30 settembre, il Governo presenta (oltre ad un eventuale aggiornamento degli obiettivi) i disegni di legge di bilancio e finanziaria, dove sono contenute le specifiche disposizioni della manovra. Il Parlamento esamina questi documenti. In via preliminare il Presidente del ramo in cui sono letti per primi, vaglia il contenuto del disegno di legge finanziaria e stralcia eventuali norme che non possono essere in essa contenute (la finanziaria è infatti una legge particolare, in cui possono essere inserite solo alcune disposizioni definite dalle norme contabili).

Successivamente inizia il vaglio della Commissione bilancio (che può apportare modificazioni ai documenti del Governo) e delle Commissioni permanenti che, per le parti di competenza inviano alla Commissione bilancio specifici rapporti. Dopo la discussione generale congiunta iniziano le votazioni, iniziando dal progetto di bilancio (prima le entrate e, successivamente, le spese dei vari ministeri). Si prosegue con il disegno di legge finanziaria (che, nell'articolo 1, reca i saldi finanziari, che non possono essere peggiorati rispetto a quelli definiti nel DPEF di giugno).

Al termine dell'esame viene redatta dalla Commissione una relazione generale per l'Assemblea che, sua volta, con la stessa scansione, esamina i testi, fino all'approvazione finale. La votazione finale del progetto di bilancio viene effettuata per ultima, dopo l'esame del disegno di legge finanziaria, per consentire di trasferire nel primo documento, le variazioni alla legislazione attivate con il secondo (tali variazioni vengono immesse nel bilancio attraverso una Nota di variazioni predisposta dal Governo).

Limiti alle possibilità di modifica

I tempi dell'esame, sia in Commissione sia in Assemblea, sono rigidamente disciplinati dai Regolamenti parlamentari, per rendere possibile l'approvazione dei documenti contabili entro la fine dell'anno (sessione di bilancio). Anche la possibilità di modificare i testi all'esame è rigidamente delimitata dai Regolamenti e dalle prassi parlamentari, per limitare (attraverso la dichiarazione di inammissibilità) l'inserimento di contenuti impropri.

Tale obiettivo, a 25 anni dall'approvazione della legge 468 del 1978, che ha disciplinato in maniera innovativa la materia, è stato raggiunto solo parzialmente per la forte capacità attrattiva della legge finanziaria, che tende ad assorbire molteplici ed eterogenei contenuti normativi. Il legislatore contabile ha cercato di risolvere questo problema con la previsione di provvedimenti settoriali, collegati alla legge finanziaria, da presentare entro il 15 novembre, a sessione aperta, per scontarne l'impatto finanziario, e da approvare dopo la sessione, per consentire un'appropriata analisi di merito, ma questo strumento non ha avuto significativa applicazione. Può dirsi invece complessivamente conseguito l'obiettivo di controllo dei conti pubblici, anche per il vincolo esterno rappresentato (a partire dal 1999) dal Patto di stabilità europeo.