La 14^a Commissione permanente, Politiche dell'Unione europea, è stata costituita nel 2003, sulle spoglie della ex Giunta per gli affari delle Comunità europee, nel quadro di un intervento di profonda revisione delle norme del Regolamento concernenti i rapporti tra il Senato e l'Unione europea. Rispetto alle altre Commissioni del Senato, essa ha una composizione particolare: il Regolamento prevede che i suoi componenti debbano essere anche membri di una delle altre tredici Commissioni permanenti. Il meccanismo della doppia appartenenza tende a far sì che nella 14^a Commissione trovino espressione, al contempo, una speciale sensibilità per le questioni europee e una conoscenza qualificata delle problematiche degli specifici settori delle Commissioni di appartenenza dei singoli senatori. Si tratta a livello europeo di uno dei pochi organi parlamentari ad avere una tale struttura, ciò che contribuisce certamente allo spessore e all'analiticità di dibattiti e deliberazioni.

La 14^a Commissione ha competenza generale sugli aspetti ordinamentali dell'attività e dei provvedimenti dell'Unione europea e delle sue istituzioni, nonché sull'attuazione degli accordi comunitari. Ha anche competenza sulle materie connesse al rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario. A ciò si aggiunge una estesa competenza consultiva su tutti gli atti di preparazione e di attuazione della legislazione europea. Essa cura i rapporti con il Parlamento europeo e con la Conferenza degli organismi specializzati negli affari comunitari dei Parlamenti dell'Unione (COSAC), e ha, infine, competenza referente sul disegno di legge comunitaria, annualmente presentato dal Governo per garantire l'adempimento degli obblighi derivanti per l'Italia alle Comunità europee.

Se queste sono le funzioni a livello generale, ai fini di un'analisi più dettagliata può essere utile suddividere le varie competenze in due: l'area della "fase ascendente", in cui rientrano tutte le attività connesse con l'elaborazione della legislazione e l'azione dell'Unione europea, e quella della "fase discendente", relativa all'attuazione degli obblighi derivanti dall'ordinamento europeo.

1. La fase ascendente

L'attività della 14^a Commissione in "fase ascendente" è rappresentata principalmente dall'esame degli atti preparatori della legislazioni dell'Unione europea. Questi atti sono catalogati in Senato sotto la denominazione di "Atti comunitari" e sono assegnati per l'esame alle Commissioni permanenti a seconda del settore di competenza. In questo contesto, la 14^a Commissione ha il compito di formulare pareri per le Commissioni di merito, che saranno allegati alle risoluzioni di indirizzo al Governo che queste ultime approveranno.

Alla 14^a Commissione sono invece assegnati in via principale quegli Atti comunitari che riguardino le istituzioni o la politica generale dell'Unione europea. Si tratta essenzialmente dei programmi annuali legislativi e operativi della Commissione europea e del Consiglio, su cui la 14^a Commissione può approvare una risoluzione, volta ad indicare i principi e le linee che debbono caratterizzare la politica italiana nell'ambito dell'attività dell'Unione europea. Le risoluzioni della Commissione possono poi essere portate in Assemblea al fine di attribuire al Senato nel suo complesso un atto di indirizzo al Governo.

In questo contesto la 14^a Commissione ha la possibilità di effettuare un dibattito con l'intervento del Ministro in relazione alle proposte della Commissione europea, in previsione del loro inserimento all'ordine del giorno del Consiglio dell'Unione, ovvero in ordine ad affari attinenti agli accordi sull'Unione o alle attività di questa e dei suoi organi. In tal modo il Senato italiano è posto nella condizione di determinare indirizzi che il Governo può utilizzare nella fase delle trattative che conducono all'adozione degli atti comunitari.

Le Commissioni permanenti, in rapporto a questioni di loro competenza, hanno inoltre la possibilità di acquisire utili elementi informativi, sugli aspetti attinenti alle attribuzioni e alle politiche delle istituzioni dell'Unione europea, sia dai membri del Parlamento europeo sia dai componenti della Commissione europea.

Rilevante è la competenza relativa all'esame delle risoluzioni votate dal Parlamento europeo. In proposito, la 14^a Commissione, qualora lo ritenga opportuno, può aprire un dibattito sugli argomenti trattati dal Parlamento europeo, che può concludersi anch'esso con la votazione di un indirizzo al Governo.

Un altro potere attribuito alla 14^a Commissione è quello di partecipare mediante l'intervento di un proprio relatore all'esame delle sentenze di maggior rilievo della Corte di giustizia delle Comunità europee da parte delle singole Commissioni competenti per materia, le quali possono votare risoluzioni di indirizzo al Governo ovvero, qualora sia già iscritto all'ordine del giorno della Commissione un disegno di legge sull'argomento, promuovere un esame congiunto.

La 14^a Commissione permanente, infine, partecipa ai lavori della Conferenza degli Organismi specializzati negli affari comunitari dei Parlamenti dell'Unione (COSAC). In tale contesto, essa ha avuto modo a più riprese di manifestare il proprio orientamento favorevole al rafforzamento della Conferenza, nella prospettiva di una maggiore integrazione dei Parlamenti nazionali per quanto riguarda la loro essenziale funzione di controllo sul rispetto del principio di sussidiarietà e proporzionalità da parte delle proposte legislative europee.

In tale contesto, la 14^a Commissione permanente ha partecipato attivamente agli esercizi di controllo sul rispetto del principio di sussidiarietà e proporzionalità delle proposte legislative della Commissione europea, coordinati dalla COSAC, che anticipano le previsioni del Trattato di Lisbona sul sistema dell'early warning (allerta precoce) con cui sarà possibile ottenere il riesame della proposta e la pronuncia del Consiglio e del Parlamento europeo che può portare anche al decadimento della proposta stessa. Peraltro, sempre secondo il Trattato di Lisbona, i parlamenti nazionali potranno presentare, attraverso i rispettivi Governi, un ricorso alla Corte di giustizia per violazione del principio di sussidiarietà.

2. La fase discendente

La 14^a Commissione esprime il parere su tutti i disegni di legge che possono comportare problemi di compatibilità con la normativa comunitaria, nonché su quelli riguardanti l'applicazione dei Trattati e su quelli relativi all'attuazione di norme comunitarie. In tali casi, il parere è reso alla Commissione competente per materia.

Analogamente, la 14^a Commissione rende il proprio parere alle Commissioni di merito anche sugli schemi di decreti legislativi di attuazione della normativa comunitaria che il Governo è tenuto a sottoporre al vaglio parlamentare.

Il Regolamento del Senato, in questo contesto, precisa peraltro che la 14^a Commissione, nell'esaminare i disegni di legge e gli schemi di atti normativi del Governo sopra citati, deve tenere conto, oltre che degli aspetti di compatibilità comunitaria della normativa interna, anche dei profili inerenti ai rapporti delle Regioni con l'Unione europea, sia nella fase dell'attuazione che nella fase della formazione degli atti comunitari, con riguardo anche al potere sostitutivo nel rispetto del principio di sussidiarietà, ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, come modificato dalla riforma costituzionale del 2001.

In riferimento alle modalità di esercizio della funzione consultiva, le modifiche regolamentari del 2003 hanno attribuito ai pareri della 14^a Commissione un ruolo particolarmente incisivo quando essi abbiano ad oggetto disegni di legge, e connessi emendamenti, per i quali sia prevista la procedura decentrata dell'esame e definitiva approvazione in Commissione, senza che debba farsi luogo a una successiva votazione dell'Assemblea (approvazione "in sede deliberante"). Qualora infatti la Commissione di merito non si uniformi al parere della 14^a Commissione, l'autorizzazione alla procedura decentrata in questione si intende revocata, e il disegno di legge deve essere esaminato dalla Commissione stessa secondo la procedura ordinaria, con necessità quindi di un successivo esame, ed approvazione, da parte dell'Assemblea. Si tratta di un importante potere, analogo a quelli attribuiti alla 1^a Commissione, per quanto riguarda la compatibilità dei disegni di legge con la Costituzione, e alla 5^a, per quanto riguarda i disegni di legge che incidono negativamente sul bilancio dello Stato.

Al fine di favorire la piena integrazione del lavoro svolto nella 14^a Commissione con quello delle Commissioni di merito, il Regolamento prevede che, in ogni Commissione permanente, i senatori appartenenti anche alla 14a abbiano il compito di riferire per gli aspetti connessi alla compatibilità comunitaria, dopo la conclusione del relativo esame presso la 14^a Commissione permanente.

Per quanto riguarda la sede referente, il Regolamento attribuisce espressamente alla 14^a Commissione la competenza primaria dell'esame del disegno di legge comunitaria. La relativa procedura presenta alcune divergenze rispetto allo schema tipico previsto dal Regolamento per la sede referente, caratterizzandosi principalmente per la brevità del termine per l'esame e per le sue analogie con l'esame dei documenti di bilancio, che conducono a fare ritenere che si tratti di un vero e proprio procedimento speciale.

All'esito dell'esame del disegno di legge comunitaria, la 14^a Commissione predispone una relazione generale per l'Assemblea, alla quale sono allegate le relazioni espresse dalle altre Commissioni. La definizione di legge comunitaria è contenuta nella legge 4 marzo 2005, n. 11, (che ha sostituito la legge La Pergola). La finalità da essa perseguita è di garantire, anche mediante l'approvazione di uno strumento legislativo con cadenza annuale, l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea che conseguono: a) all'emanazione di ogni atto dell'Unione europea (regolamenti, direttive, decisioni) che vincolano la Repubblica italiana ad adottare provvedimenti di attuazione; b) all'accertamento giurisdizionale, con sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, della incompatibilità di norme legislative e regolamentari con l'ordinamento comunitario; c) all'emanazione di decisioni-quadro e di decisioni adottate nell'ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Con l'adozione del meccanismo della legge comunitaria l'Italia si è venuta a dotare di uno strumento organico ed efficace per il corretto adempimento dei propri obblighi in quanto Stato membro dell'Unione europea.

Congiuntamente all'esame della legge comunitaria annuale, la 14^a Commissione analizza anche la relazione del Governo sulla complessiva attività svolta dall'Italia in seno all'Unione europea nell'anno precedente. L'esame congiunto comporta l'estensione, anche alla relazione annuale, della tempistica relativa all'iter procedimentale e tutte le disposizioni speciali che si sono appena descritte per quanto riguarda i pareri delle altre Commissioni e l'esito (relazione generale per l'Assemblea con allegati i pareri delle altre Commissioni).

3. Sottocommissioni

La 14a Commissione permanente Politiche dell'Unione europea ha istituito al suo interno, sin dalla XV Legislatura, una Sottocommissione per la fase ascendente. Questo organo che, come tutti i comitati ristretti è composto dai rappresentanti di tutti i Gruppi parlamentari presenti nella Commissione, è dedicato all'esame delle proposte legislative dell'Unione europea e di ogni altro atto europeo non legislativo, come le comunicazioni della Commissione europea, i libri verdi e i libri bianchi. In particolare, questa Sottocommissione si fa carico di gran parte del lavoro di esame delle proposte in fase ascendente, che rientrano nella procedura prevista dal Protocollo n. 2 allegato al Trattato di Lisbona, relativo alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà, nonché della cosiddetta "Procedura Barroso" concernente il dialogo politico tra i parlamenti nazionali e la Commissione europea, in cui l'esame delle proposte legislative verte sul rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, sulla base giuridica e sui contenuti di merito.

La Sottocommissione per la fase ascendente si affianca, quindi, alla Sottocommissione per la fase discendente che, come avviene per le altre Commissioni permanenti, è dedicata all'esame di tutti gli altri atti assegnati alla Commissione, tra cui gli schemi di decreti legislativi di attuazione di direttive europee, i disegni di legge e ogni altro affare assegnato che non riguardi la fase ascendente.