SENATO DELLA REPUBBLICA
———– XIII LEGISLATURA ———–
N. 1286
DISEGNO DI LEGGE
presentato dal Ministro delle finanze
(VISCO)
di concerto col Ministro degli affari esteri
(DINI)
e col Ministro del tesoro e del bilancio
(CIAMPI)
COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 18 SETTEMBRE 1996
Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente
- RELAZIONE
- DISEGNO DI LEGGE
- Art. 1. (Princípi generali)
- Art. 2. (Chiarezza e trasparenza delle disposizioni tributarie)
- Art. 3. (Efficacia temporale delle norme tributarie)
- Art. 4. (Informazione del contribuente)
- Art. 5. (Conoscenza degli atti e semplificazione)
- Art. 6. (Chiarezza e motivazione degli atti)
- Art. 7. (Tutela dell'integrità patrimoniale)
- Art. 8. (Rimessione in termini)
- Art. 9. (Tutela dell'affidamento e della buona fede. Errori del contribuente)
- Art. 10. (Interpello del contribuente)
- Art. 11. (Diritti e garanzie del contribuente sottoposto a verifiche fiscali)
- Art. 12. (Garante del contribuente)
- Art. 13. (Contribuenti non residenti)
ONOREVOLI SENATORI. - Il disegno di legge in esame, recante la disciplina dello Statuto del contribuente, tiene conto del dibattito che si é svolto negli ultimi anni in tema di diritti del contribuente nonché delle proposte di legge e delle iniziative di studio portate avanti dalla amministrazione, da esperti e studiosi.
Con le disposizioni contenute nel disegno di legge ci si propone l'obiettivo di dare attuazione ai diritti fondamentali del contribuente, tra i quali si ritiene di poter annoverare quelli all'informazione e all'assistenza, alla chiarezza delle norme tributarie, alla adeguata conoscenza delle conseguenze delle proprie azioni sul piano fiscale, alla speditezza e tempestività dell'azione fiscale, alla semplificazione degli adempimenti, alla tutela dell'affidamento, alla equità e ragionevolezza delle sanzioni, all'equo e regolare svolgimento delle procedure di accertamento.
La grave crisi che, da troppo tempo ormai, vive il rapporto tra cittadini e amministrazione finanziaria puó infatti essere superata solo a condizione che vengano ribaditi e soprattutto realizzati concretamente i doveri di imparzialità, efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa, sancite in maniera chiara le garanzie del cittadino, introducendosi limiti corrispondenti ai poteri della amministrazione, e definito lo stesso spettro d'azione entro il quale risulta necessario che si muova con continuità l'opera del legislatore in materia tributaria. Affrontando l'analisi delle singole disposizioni, si sottolinea che all'articolo 1, recante disposizioni di principio, viene stabilito (comma 1) che le norme dello Statuto del contribuente costituiscono princípi generali dell'ordinamento tributario, senza peraltro che le stesse debbano o possano essere intese come incidenti sull'assetto del regime giuridico della attività della amministrazione introdotto dalla ben nota legge 7 agosto 1990, n. 241.
Onde evitare in futuro, almeno per quanto attiene allo Statuto del contribuente, le tradizionali confusioni che si ingenerano nel destinatario della disciplina normativa in conseguenza di processi emendativi idonei a produrre abrogazioni tacite di norme anteriori, si stabilisce nel comma 2 dell'articolo 1 che le disposizioni dello stesso articolo 1 e quelle contenute negli articoli 2, 3, 4 e 6 della legge possono essere derogate o modificate solo in forma espressa.
La norma del comma 3, che prevede il ricorso alle leggi di interpretazione in materia tributaria solo in casi eccezionali, si correla a quella dell'articolo 3, comma 1, secondo la quale le disposizioni tributarie non hanno effetto retroattivo. Si intende, in tal modo, innovare un metodo di intervento - sino ad oggi, probabilmente, anche abusato - su norme tributarie dal contenuto non inequivoco che, almeno statisticamente, costituisce talora "veicolo", anche involontario, di introduzione nell'ordinamento di disposizioni a contenuto realmente innovativo e con effetti retroattivi. Si vuole, in tal guisa, preservare anche la laboriosa e costante opera di intervento ermeneutico e di interpretazione sistematica delle norme tributarie condotta dalla giurisprudenza, opera che rischia all'evidenza di essere frustrata anche con riflessi sugli operatori del diritto e sui contribuenti, le volte in cui le norme interpretative che si succedono nel tempo non risultano, nei contenuti, in armonia con gli indirizzi interpretativi della giurisprudenza.
L'articolo 2, rivolto ad assicurare la chiarezza e la trasparenza del contenuto delle disposizioni tributarie, detta regola di tecnica legislativa da impiegare od osservare nella futura predisposizione di testi normativi in materia tributaria. Il fine ultimo della di sposizione é, in sostanza, quello di offrire al destinatario della norma tributaria, almeno in linea di ampia tendenzialità, sempre e comunque un testo aggiornato e completo delle norme tributarie vigenti, nonostante il fatto che le stesse possano subire ripetute manipolazioni a seguito di interventi emendativi.
L'articolo 3 é dedicato alla efficacia temporale delle norme tributarie.
Si prevede, nel comma 1, che tali norme devono, di regola, valere solo per il futuro, onde far superare al contribuente il tradizionale stillicidio, cui lo stesso é stato troppe volte sottoposto, di una disciplina tributaria che opera per periodi di imposta ampiamente decorsi ovvero, e comunque, per periodi di tempo anteriori alla data di entrata in vigore di norme che innovano elementi del rapporto tributario. Scopo della norma é, in altri termini, quello di rafforzare il principio della certezza giuridica in materia tributaria.
Resta, tuttavia, contemplata - come parziale temperamento della regola ora illustrata - la possibilità che il principio di non retroattività della norma tributaria non operi, relativamente alle modificazioni della disciplina dei tributi periodici, esclusivamente con riguardo ai periodi di imposta in corso alla data di entrata in vigore delle modificazioni stesse.
Rilevante, inoltre, é la regola introdotta dal comma 2, secondo la quale ogni adempimento tributario, introdotto per la prima volta a seguito di nuove disposizioni, non puó mai essere preteso dal contribuente prima che siano decorsi sessanta giorni dalla data in cui lo stesso é stato introdotto dalla norma che lo istituice.
L'articolo 4 detta disposizioni volte ad assicurare al contribuente una adeguata informazione in materia tributaria. Particolare interesse assume la norma (comma 1) che sollecita l'amministrazione finanziaria a predisporre testi coordinati dei corpi normativi e delle circolari e risoluzioni ministeriali concernenti le norme tributarie, nonché a mettere gli stessi a disposizione dei contribuenti presso ogni ufficio impositore.
Nel quadro della disciplina della trasparenza amministrativa già assicurata dalla legge n. 241 del 1990 si colloca, poi, a pieno titolo la norma del comma 2 dell'articolo in rassegna, a mente della quale l'amministrazione finanziaria é tenuta non solo a rendere ostensibili i propri atti, con il solo limite della sottraibilità degli stessi alla conoscenza dei terzi in ragione dei prevalenti interessi contemplati dall'articolo 24 della legge citata, ma espressamente a portare a conoscenza dei contribuenti - tempestivamente e con i mezzi idonei - tutte le sue circolari, risoluzioni e ogni altro atto o decreto.
Merita sottolineare che l'ampiezza della formula della disposizione é tale da ricomprendere tutta l'area degli atti della amministrazione finanziaria che hanno riflessi sugli operatori della materia e sui contribuenti, ivi comprese, a tutta evidenza, anche le risposte - sia sotto forma di circolare o risoluzione, occasionate da quesiti rivolti da un numero elevato di contribuenti, sia sotto forma di risposta ad personam - della amministrazione finanziaria agli interpelli formulati ai sensi della disposizione di cui al successivo articolo 10.
Sempre nell'intendimento di garantire un piú moderno e democratico rapporto tra amministrazione finanziaria e contribuenti viene posta l'articolata disciplina contenuta nell'articolo 5, con il quale si dettano alla amministrazione finanziaria precetti comportamentali intesi ad assicurare al contribuente la piú ampia conoscenza degli atti che lo riguardano, specie al fine di consentirgli di prevenire conseguenze patrimoniali pregiudizievoli derivanti da suoi atti che, pur compiuti in buona fede, risultano tuttavia non conformi a legge.
Con l'articolo 6 si richiamano, in sostanza, per l'amministrazione finanziaria, i doveri previsti dalla legge n. 241 del 1990 in tema di motivazione degli atti, di individuazione dei resposabili di procedimento e di comunicazione informativa al destinatario dei provvedimenti finali.
Rilevante é la disposizione introdotta con l'articolo 7. Si prevede, da un lato, che al contribuente che, in relazione ad un medesimo tributo, abbia effettuato versamenti in eccedenza é consentito chiedere alla amministrazione finanziaria che tale eccedenza venga scomputata dai successivi versamenti che sarebbero dovuti (comma 1), e, dall'altro, che per i versamenti delle imposte effettuati tempestivamente presso gli uffici postali al contribuente non possono essere mai chiesti interessi di mora (comma 2).
Con l'articolo 8 si opera una delegificazione in materia di provvedimenti intesi a rimettere in termini i contribuenti - quanto alla esecuzione di adempimenti tributari - in conseguenza di eventi imprevedibili e straordinari idonei a rendere impossibile ovvero estremamente difficoltosa la tempestività degli adempimenti stessi. In futuro, in luogo dei tradizionali interventi legislativi d'urgenza, cui si é sempre dovuto fare ricorso in circostanze consimili, la remissione in termini potrà essere disposta direttamente dal Ministro delle finanze, con decreti adottati di concerto con il Ministro del tesoro.
L'articolo 9 reca una disposizione (comma 1) intesa a garantire la tutela dell'affidamento e della buona fede del contribuente, tutte le volte in cui lo stesso incorre in errori od irregolarità - concernenti l'adempimento del rapporto tributario - in diretta conseguenza di dati, notizie od interpretazioni resi dalla amministrazione finanziaria.
Importante é, inoltre, la norma del comma 2 dell'articolo in rassegna, con la quale si esclude l'irrogazione di sanzioni al contribuente in conseguenza di suoi comportamenti conformati a disposizioni tributarie la cui corretta applicazione risulta obiettivamente incerta.
Con l'articolo 10 si introduce, di fatto, un servizio, tutto nuovo, della amministrazione finanziaria di assistenza e di informazione del contribuente. Allo stesso - singolarmente ovvero organizzato in gruppi - viene consentito di rivolgere quesiti tecnici all'amministrazione in ordine alla applicazione delle norme tributarie. Al contribuente che, quindi, si conforma alla risposta della amministrazione - oppure nel caso in cui la stessa ometta una qualunque risposta - non possono essere irrogate sanzioni, limitatamente a quanto ha formato oggetto del quesito proposto. Come già in precedenza chiarito, le risposte rese dall'amministrazione finanziaria ai contribuenti, singolarmente ovvero collettivamente, sotto forma di circolare o risoluzione, dovranno essere in ogni caso portate a conoscenza della generalità dei contribuenti secondo quanto previsto al precedente articolo 4.
L'articolo 11 reca una serie di prescrizioni per l'amministrazione finanziaria, intese a rendere meno opprimente, nei riguardi del contribuente, l'attività di verifica fiscale, mentre l'articolo 12 prevede la costituzione, presso ogni Direzione regionale delle entrate, della figura del garante del contribuente. Questo organismo - che opera quale organo collegiale composto da tre persone, scelte dal Ministro delle finanze fra categorie di soggetti di alto profilo professionale, e pertanto di forte specializzazione in materia tributaria - é destinato a raccogliere tutte le doglianze che i contribuenti ritenessero di rivolgergli onde evidenziare disfunzioni o scorrettezze da parte della amministrazione finanziaria e dei suoi organi operativi, e sulla base delle stesse di sollecitare ogni piú opportuna iniziativa utile a rimuovere quanto indicato dal contribuente come fattore incidente in modo pregiudizievole al suo rapporto con la amministrazione finanziaria.
L'articolo 13, infine, reca disposizioni rivolte a consentire che anche ai contribuenti residenti all'estero venga assicurato un livello di informazione in materia tributaria non inferiore a quello garantito ai contribuenti residenti nel Paese.
Giova conclusivamente rilevare che le disposizioni del disegno di legge non sono tali da comportare nuove o maggiori spese - anche sotto l'eventuale profilo di una perdita di gettito - e pertanto le stesse non incidono sul bilancio dello Stato. Da un lato, invero, la previsione della costituzione del Garante del contribuente é del tutto priva di oneri (sia perché le funzioni dei suoi componenti saranno esercitate gratuitamente, sia perché le attività serventi saranno svolte da uffici già esistenti ed operanti dell'amministrazione finanziaria), dall'altro, i nuovi e maggiori adempimenti richiesti alla amministrazione finanziaria potranno essere assicurati con la semplice migliore e piú razionale utilizzazione delle disponibilità economiche già assicurate ordinariamente al Ministero delle finanze. Conseguentemente il disegno di legge non viene accompagnato - perché non necessaria - dalla relazione tecnica.
DISEGNO DI LEGGE |
Art. 1. (Princípi generali) 1. Fermo restando quanto previsto dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, recante disposizioni in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, le disposizioni della presente legge costituiscono princípi generali dell'ordinamento tributario. |
Art. 2. (Chiarezza e trasparenza delle disposizioni 1. Le leggi che contengono disposizioni tributarie devono menzionarne l'oggetto nel titolo; la rubrica delle partizioni interne e dei singoli articoli deve menzionare l'oggetto delle disposioni ivi contenute. |
Art. 3. (Efficacia temporale delle norme tributarie) 1. Le disposizioni tributarie non hanno effetto retroattivo. Relativamente alla disciplina dei tributi periodici non possono essere introdotte modifiche con effetto da pe riodi di imposta precedenti a quello in corso alla data di entrata in vigore delle modifiche stesse. |
Art. 4. (Informazione del contribuente) 1. L'amministrazione finanziaria assume idonee iniziative volte a consentire la completa e agevole conoscenza delle disposizioni amministrative vigenti in materia tributaria anche curando la predisposizione di testi coordinati e mettendo gli stessi a disposizione dei contribuenti presso ogni ufficio impositore. |
Art. 5. (Conoscenza degli atti e semplificazione) 1. Ferma restando la disciplina della notificazione degli atti tributari, é garantita l'effettiva conoscenza da parte del contribuente degli atti a lui destinati provenienti dall'amministrazione finanziaria; gli atti che devono essere scritti con mezzi informatici o meccanici sono comunque comunicati all'ultimo indirizzo conosciuto dall'amministrazione anche a mezzo del servizio postale e in ogni caso con modalità idonee a garantire che il contenuto di essi non sia conosciuto da soggetti diversi dal destinatario. |
Art. 6. (Chiarezza e motivazione degli atti) 1. Gli atti dell'amministrazione finanziaria sono motivati secondo quanto prescritto dall'articolo 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, relativo alla motivazione dei provvedimenti amministrativi. Se la motivazione di un atto risulta da un altro atto in esso richiamato ma non notificato o comunicato al contribuente, alla notificazione o comunicazione dell'atto deve essere indicato e reso disponibile al contribuente anche l'atto cui esso si richiama. a) l'ufficio presso il quale é possibile ottenere informazioni complete in merito all'atto notificato o comunicato e il responsabile del procedimento; |
Art. 7. (Tutela dell'integrità patrimoniale) 1. L'amministrazione finanziaria, su istanza del contribuente, dispone che i versamenti effettuati in eccedenza siano utilizzati a scomputo dei versamenti successivi dovuti per il medesimo tributo. |
Art. 8. (Rimessione in termini) 1. Il Ministro delle finanze, con decreto da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale, puó rimettere in termini i contribuenti interessati, nel caso in cui il tempestivo adempimento di obblighi tributari é impedito da cause eccezionali di forza maggiore. Qualora la rimessione in termini concerna il versamento di tributi, il decreto é adottato dal Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro. |
Art. 9. (Tutela dell'affidamento e della buona fede. 1. Non sono irrogate sanzioni al contribuente, qualora egli si sia conformato in buona fede a indicazioni contenute in atti dell'amministrazione finanziaria, o comunque a seguito di fatti direttamente conseguenti a ritardi, omissioni od errori dell'amministrazione stessa. |
Art. 10. (Interpello del contribuente) 1. Fermo quanto previsto dall'articolo 21 della legge 30 dicembre 1991, n. 413, relativo all'interpello della amministrazione finanziaria da parte dei contribuenti, ciascun contribuente puó inoltrare per iscritto all'amministrazione finanziaria, che risponde entro centoventi giorni, circostanziate e specifiche istanze di interpello concernenti l'applicazione delle disposizioni tributarie a casi concreti e personali. La presentazione dell'istanza non ha effetto sulle scadenze previste dalla disciplina tributaria. |
Art. 11. (Diritti e garanzie del contribuente sottoposto a verifiche fiscali) 1. Tutti gli accessi, ispezioni e verifiche fiscali nei locali destinati all'esercizio di attività commerciali, industriali, agricole, artistiche o professionali sono effettuati sulla base di esigenze effettive di indagine e controllo sul luogo. Essi si svolgono, salvo casi eccezionali e urgenti adeguatamente documentati, durante l'orario ordinario di esercizio delle attività e con modalità tali da arrecare la minore turbativa possibile allo svolgimento delle attività stesse nonché alle relazioni commerciali o professionali del contribuente. |
Art. 12. (Garante del contribuente) 1. Presso ogni direzione regionale delle entrate é istituito il Garante del contribuente. a) magistrati; 3. L'incarico di cui al comma 2 ha durata biennale ed é rinnovabile per una sola volta. Le funzioni di presidente sono sempre svolte dal componente scelto nell'ambito della categoria di cui alle lettere da a) a e) del comma 2. Del Garante del contribuente fanno sempre parte due componenti scelti, rispettivamente, nell'ambito delle categorie di cui alle lettere f) e g) del medesimo comma. |
Art. 13. (Contribuenti non residenti) 1. Al contribuente residente all'estero sono assicurate le informazioni sulle modalità di applicazione delle imposte, la utilizzazione di moduli semplificati nonché agevolazioni relativamente all'attribuzione del codice fiscale e alle modalità di presentazione delle dichiarazioni e di pagamento delle imposte. |