Le costituzioni federali di common law. La Repubblica federale dell'India
1. Premessa2. Il quasi-federalismo indiano delle origini: caratteri costituzionali e procedure di revisione
4. Il riparto delle competenze e la dinamica cooperativa in ambito fiscale
5. Riferimenti e approfondimenti bibliografici
**********************
Dopo aver esaminato caratteri e modalità di adattamento dei sistemi giuridici di common law alla forma di Stato federale nelle democrazie statunitense, canadese ed australiana, consideriamo ora le peculiarità che presentano i paesi federali di cultura asiatica ed africana i cui ordinamenti, pur appartenendo alla famiglia di common law, sono caratterizzati al loro interno da un forte pluralismo, essendo ciascuno di essi il risultato della convivenza - e solo per taluni aspetti dell'integrazione - del diritto inglese con radicate consuetudini, antiche tradizioni e norme a forte valenza religiosa. Queste ultime, in particolare, sia che si tratti di norme religiose islamiche, sia che si riferiscano alla complessa realtà costituita dal credo induista, hanno come tratto comune la prevalenza del dato morale su quello strettamente giuridico, la concezione dell'ordine politico come ordine cosmico. Soggetto di diritto non è colui che vive in un determinato territorio (ius loci) ma il gruppo, l'etnia, la religione e la casta di appartenenza che ne connotano l'identità. L'ordinamento giuridico che ne segue non è basato su finalità astratte, ma sul raggiungimento dell'armonia tra le regole che governano il mondo e quelle che presiedono alla vita umana. In questo quadro la flessibilità che caratterizza i sistemi di common law ha consentito la penetrazione del diritto occidentale nelle pieghe di realtà complesse fino a radicarsi in una serie di istituti che restano tuttavia ancora profondamente ispirati agli antichi fondamentali.
Il primo paese che prendiamo in considerazione è la Repubblica Federale dell'India, la più grande democrazia esistente del subcontinente asiatico per estensione territoriale e numero di abitanti.
Abbiamo già avuto occasione di illustrare in modo sintetico la sua forma di governo; in queste pagine ne approfondiremo l'assetto federale, che si distingue notevolmente dalle realtà sinora esaminate per la particolare flessibilità del modello e dell'ordinamento giuridico di riferimento in cui convivono le due anime del diritto nazionale indiano.
2. Il quasi-federalismo indiano delle origini: caratteri costituzionali e procedure di revisione
La scelta federale dell'Assemblea costituente indiana nel 1949 è sostanzialmente dettata dalla necessità di dare conformazione unitaria e democratica ad una realtà fortemente decentrata sin dall'epoca coloniale (Government of India Act del 1935). In origine l'equilibrio del modello pende decisamente a favore del governo centrale: la vastità del territorio, la disomogeneità etnica, culturale, linguistica e religiosa dei territori dell'Unione fanno temere il verificarsi di secessioni, pericolo già confermato dal distacco delle province musulmane e dalla creazione nel 1947 dello Stato pakistano.
La previsione di diverse procedure di revisione costituzionale a seconda delle materie oggetto di modifica contamina in termini di flessibilità il carattere tendenzialmente rigido della Costituzione indiana, formata da 395 articoli e 12 allegati: infatti, fino alla storica decisione della Corte suprema del 1980 che stabiliva la non emendabilità da parte delle Camere delle norme costituzionali sui diritti fondamentali, non era posto alcun limite al processo di revisione costituzionale da parte del Parlamento dell'Unione, tant'è che dal 1950 ad oggi sono stati approvati ben 97 emendamenti alla Carta fondamentale. A garanzia del principio federale le norme costituzionali prevedono per talune materie particolarmente rilevanti - quali, ad esempio le modalità di elezione del Presidente dell'Unione o la ripartizione delle competenze legislative tra Unione e Stati membri - un procedimento rinforzato che richiede l'approvazione del progetto di modifica da parte di entrambe le Camere del Parlamento a maggioranza dei due terzi e dalla metà delle Assemblee legislative degli Stati membri.
3. Gli organi di rilevanza federale:
a) la Camera degli Stati e la struttura delle autonomie territoriali
A livello di governo centrale gli Stati membri e i Territori dell'Unione sono rappresentati dalla Camera degli Stati (Rajya Sabha) che, insieme alla Camera del Popolo (Lok Sabha), compone il Parlamento federale. Si tratta di un organo permanente i cui membri sono eletti per sei anni dalle Assemblee legislative di ogni entità federata e si rinnovano per un terzo ogni due anni. Tra i componenti della seconda Camera, 12 membri sono designati dal Presidente dell'Unione tra coloro che hanno dato lustro alla nazione per meriti speciali. La ripartizione dei seggi avviene proporzionalmente ed è disciplinata direttamente dal IV Allegato alla Costituzione. La Camera degli Stati non rientra nel circuito fiduciario: ciò nondimeno ad essa la Costituzione attribuisce eguale potere legislativo rispetto alla Camera del Popolo ad eccezione dei money bills, la cui approvazione rimane nella disponibilità della Camera eletta a suffragio universale. Una funzione particolare spetta alla seconda Camera riguardo la dichiarazione dello stato di emergenza o nei casi di avocazione federale di poteri legislativi attribuiti in via esclusiva agli Stati: nel primo caso, infatti, gli articoli della costituzione stabiliscono che se la proclamazione dello stato di emergenza da parte del Presidente dell'Unione (art. 250 Cost.) avviene in periodo di scioglimento della Camera del Popolo, la sola Camera federale può approvare la dichiarazione, che tuttavia potrà dispiegare i suoi effetti soltanto per un periodo di tempo estremamente limitato. Per quanto attiene al secondo caso, la Camera federale può, a maggioranza dei due terzi dei presenti e dei votanti, acconsentire a che una determinata materia di spettanza degli Stati possa, per questioni legate alla sicurezza dell'Unione, essere presa in carico e gestita dal governo centrale (art. 249 Cost.). Gli stessi Stati membri, del resto, possono richiedere l'intervento federale per la disciplina di questioni particolari (art. 252 Cost): naturalmente in questi casi, la normativa vincolerà soltanto gli Stati che hanno sottoposto la richiesta e non anche gli altri membri federati.
La struttura dei governi statali è in genere analoga a quella federale: una variante di non poco rilievo sta nella nomina diretta da parte del Presidente dell'Unione di un Governatore che svolge le funzioni di Capo dello Stato e al quale spetta la nomina del Primo ministro dei governi statali. Il potere legislativo è attribuito ad Assemblee elette a suffragio universale la cui struttura è indifferentemente bicamerale o monocamerale. Da notare che ai Territori dell'Unione la Costituzione attribuisce un minor grado di autonomia per cui le regioni più piccole o insulari vengono governate direttamente dall'Unione attraverso un amministratore o un commissario. Altra particolarità riguarda lo Stato comprendente le regioni del Jammu e del Kashmir, posti al confine con il Pakistan: esso possiede una propria costituzione che delinea l'organizzazione del governo e gode di una competenza legislativa esclusiva maggiore rispetto agli altri Stati dell'Unione.
b) il Presidente dell'Unione
In qualità di organo di vertice di uno Stato federale, il Presidente dell'Unione viene eletto da un collegio elettorale formato dai membri delle due Camere del Parlamento e dai componenti delle Assemblee legislative di tutti gli Stati membri e dei Territori di Delhi e Pondicherry.
Nonostante il ruolo formale di capo dell'esecutivo e di garante dell'assetto federale dell'Unione, la costituzione indiana attribuisce al Presidente una serie di poteri di tipo sostanziale che esprimono in termini evidenti la vocazione centralistica del sistema. Oltre all'influenza derivante dal potere di nomina di 12 membri della Camera degli Stati, dei giudici della Corte suprema e dei Governatori degli Stati membri, spetta al Presidente la proclamazione dello stato di emergenza e, in caso di paralisi degli organi costituzionali di uno Stato membro, la temporanea assunzione del governo di quello Stato fino al rientro dell'emergenza (art. 356 Cost.).
c) la Corte suprema e il judicial review
In un quadro di estrema dinamicità delle relazioni federali, un ruolo fondamentale è svolto dalla Corte suprema. Essa è l'organo di vertice dell'intero sistema giurisdizionale dell'Unione e ricopre, per la sua autorevolezza, il ruolo di referente privilegiato degli organi che partecipano del circuito di decisione politica. Essa è attualmente costituita da 27 giudici costituzionali di nomina presidenziale: soltanto di recente è stata formalizzata la prassi di una consultazione preventiva dei giudici della Corte e delle Alte Corti degli Stati sui nomi designati dal Presidente, così come è stata sottratta all'assoluta discrezionalità del Capo dell'Unione la nomina del Presidente della Corte, oggi individuato tra i più anziani giudici in carica su segnalazione del Chief Justice uscente. Il processo di emancipazione della Corte Suprema dall'influenza del potere esecutivo si è affermato nel tempo attraverso una serie di decisioni prese dall'organo nell'esercizio delle sue funzioni. Queste si distinguono in funzioni proprie ed esclusive (original jurisdiction), in funzioni di appello (appellate jurisdiction) e consultive (advisory jurisdiction). Il ruolo principale svolto dalla Corte riguarda soprattutto l'esercizio dell'original jurisdiction che consta essenzialmente nella soluzione delle controversie costituzionali fra l'Unione e gli Stati e fra i diversi Stati dell'Unione e nella tutela diretta dei diritti fondamentali. La funzione di controllo giudiziale sulla legittimità costituzionale delle leggi (federali e statali) non è direttamente contemplata dalla Costituzione indiana: essa tuttavia sembra essere implicitamente prevista nel sistema per l'esistenza di procedure aggravate di emendamento. Il controllo di legittimità costituzionale delle leggi ha natura diffusa in quanto può essere rilevata in corso di giudizio da qualsiasi giudice (federale o statale): la certezza del diritto come in tutti gli altri sistemi di common law è garantita nella Costituzione indiana dall'art. 141 che stabilisce il carattere vincolante per tutti i giudici e in tutto il territorio dell'Unione delle decisioni della Corte suprema. Riguardo infine alla non esistenza nel dettato costituzionale di alcun limite al procedimento di revisione costituzionale da parte del Parlamento federale, l'azione della Corte suprema è stata, anche in questo caso, decisiva. In una serie di decisioni essa ha infatti stabilito definitivamente l'esistenza di un nucleo immodificabile di norme costituzionali che costituiscono la struttura di base della Costituzione indiana: la forma di governo democratica, la garanzia dei diritti fondamentali e la natura laica dello Stato. La forma federale dello Stato, nonostante la progressiva evoluzione in tal senso delle istituzioni indiane, ancora non rientra in questo nucleo intangibile.
4. Il riparto delle competenze e la dinamica cooperativa in ambito fiscale
La parte XI della Costituzione suddivide le materie oggetto della potestà legislativa esclusiva dell'Unione da quelle di spettanza esclusiva degli Stati membri. Il dettato costituzionale enuclea poi una serie di materie riguardanti la potestà legislativa concorrente. Contrariamente allo schema federale classico, i poteri residuali spettano all'Unione: questo principio ha consentito il progressivo espandersi della legislazione della Federazione anche in materie in origine spettanti agli Stati come, ad esempio, dimostra l'esercizio da parte del governo centrale del potere estero che, esprimendosi non solo nella conclusione dei trattati internazionali, ma anche nella loro applicazione, spesso travalica i confini delle materie di competenza statale. L'art. 254 della Costituzione, del resto, stabilisce la prevalenza della norma della Federazione su quella dei singoli Stati: soltanto nel caso in cui la legge statale ottenga il parere favorevole del Presidente dell'Unione, sarà quest'ultima a prevalere su quella posta dallo Stato centrale.
Una evoluzione in senso federale dei rapporti centro-periferia si è avuta invece in ambito fiscale: al fine di perequare la supremazia del gettito fiscale dell'Unione rispetto a quella di spettanza degli Stati sono stati istituiti una serie di organi che, a partire dalla creazione di una Commissione finanziaria con funzioni consultive avente il compito di ridistribuire le risorse del fondo in cui confluiscono le entrate complessive, hanno progressivamente convertito in senso cooperativo le relazioni finanziarie tra i membri della federazione e il governo centrale.
Tali sono i Consigli interstatali di nomina presidenziale, previsti dall'art. 263 Cost., costituiti per affrontare questioni di pubblico interesse che riguardino più Stati. E' del 1990 l'istituzione di un Consiglio interstatale permanente formato da sei ministri del Governo federale e dai primi ministri dei governi degli Stati finalizzato all'ottimizzazione del coordinamento degli interventi in materie di interesse comune di due o più Stati. Sempre a carattere economico finanziario è la Planning Commission, organismo federale che formula e applica i piani quinquennali di sviluppo, e il National Development Council nel quale sono rappresentati i governi di tutti gli stati membri e che svolge funzioni consultive all'interno delle procedure di programmazione economica, formulando pareri in merito all'adozione del piano elaborato dalla Planning Commission.
5. Riferimenti e approfondimenti bibliografici
Le costituzioni federali di common law. La Repubblica federale dell'India. Percorso bibliografico nelle collezioni della Biblioteca.
Per ulteriori approfondimenti sull'argomento e, in generale, sulla forma di governo indiana, si rimanda alla pagina del sito ove sono raccolte le Bibliografie curate dalla Biblioteca, in particolare alla Bibliografia orientativa sulla Repubblica dell'India e al catalogo del Polo bibliotecario parlamentare. Si suggerisce, inoltre, la consultazione delle banche dati accessibili dalle postazioni pubbliche della Biblioteca del Senato.