Le costituzioni federali di common law dell'America settentrionale e dell'Oceania: gli Stati Uniti d'America, il Canada e il Commonwealth of Australia
1.4. Il Commonwealth of Australia
5. Riferimenti e approfondimenti bibliografici
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Iniziamo il nostro viaggio tra le realtà federali di common law tratteggiando l'architettura istituzionale delle tre grandi democrazie dei due continenti dell'America settentrionale e dell'Oceania: Stati Uniti, Canada e Commonwealth australiano. L'ampiezza dei territori, la prevalenza della colonizzazione europea sull'elemento autoctono e la comune origine di ex colonie dell'Impero britannico costituiscono un patrimonio condiviso di esperienze che consentono più agevoli forme di comparazione. Comune è anche il processo di costituzionalizzazione del common law: codificazione che, pur non stravolgendo la natura del diritto di matrice anglosassone, è resa necessaria dall'esigenza di governare la complessità del nuovo sistema di organizzazione del potere.
Il distacco dalla madrepatria e la conquista dell'indipendenza non avverrà - come vedremo - per le tre nuove formazioni statali con le stesse modalità, con effetti peculiari sui rispettivi assetti federali.
- La nascita della Costituzione americana come modello e il procedimento di revisione costituzionale.
All'origine della federazione degli Stati americani è la lunga guerra d'indipendenza combattuta dall'esercito continentale delle tredici Colonie contro l'Inghilterra. Il conflitto termina con la pace di Parigi nel 1783 e con il riconoscimento da parte della Gran Bretagna dell'indipendenza delle Colonie nordamericane. La Costituzione del nuovo Stato, adottata nel 1787 dai Convenuti di Filadelfia, stabilisce i lineamenti fondamentali di una forma di organizzazione politica del tutto inedita: la Repubblica Federale. Tre sono i principi cardine cui si ispira il modello: il primato della costituzione, la cittadinanza come condivisione dei diritti e l'equilibrio ed il bilanciamento dei poteri. La Costituzione è dunque legge suprema della federazione (articolo VI): a garantire il principio sta il carattere della rigidità per il quale ogni modifica al testo è possibile soltanto attraverso un procedimento aggravato (articolo V) che prevede la sua ratifica da parte dei parlamenti di tre quarti degli Stati o dei tre quarti delle convenzioni riunite ad hoc in ciascuno degli Stati. Dal combinato disposto delle due norme emerge chiaramente il senso della supremacy clause e la sua rilevanza quale norma di garanzia del mantenimento del patto federale il cui assetto risulta immodificabile senza il consenso della maggioranza qualificata delle comunità federate.
- Struttura del potere e principio federativo.
La regola della limitazione costituzionale del potere e della legittimazione popolare degli organi costituzionali permea di sé l'intero impianto federale. Esso si articola su due livelli, quello federale e quello statale, di governo. A livello centrale il potere legislativo è affidato ad un parlamento bicamerale - il Congresso - composto da due Camere: la Camera dei Rappresentanti e il Senato, entrambe elette a suffragio universale e diretto. Il Senato rappresenta l'istanza federale: composto da due rappresentanti per ogni Stato membro, partecipa della funzione legislativa, ma annovera tra le sue funzioni anche quello di esprimere "advise and consent" sulle scelte dell'Esecutivo federale in politica estera e sulle principali nomine da questo effettuate, in particolare dei giudici della Corte Suprema. Il Senato è inoltre il solo organo competente a giudicare la messa in stato d'accusa dei membri dell'Esecutivo e del Congresso. Nel caso di impeachment presidenziale, esso è presieduto dal Presidente della Corte Suprema. Il potere esecutivo spetta al Presidente degli Stati Uniti, organo monocratico i cui poteri sono definiti all'articolo II, sez. 2 e 3 della Costituzione. Particolarmente rilevante è il ruolo svolto dagli Stati membri nel procedimento di elezione del Presidente: il consenso raccolto dai candidati nei singoli Stati è infatti decisivo per l'attribuzione della carica.
- Corte Suprema e judicial review.
In relazione al potere giudiziario federale, l'articolo III della Costituzione regola espressamente la sola Corte Suprema, demandando a legge del Congresso la disciplina delle Corti minori. Posta al vertice del sistema giudiziario, la Corte è composta da nove membri nominati a vita e scelti dal Presidente in modo da assicurare al suo interno la più ampia rappresentanza possibile di territori, razze e religioni che compongono l'Unione. La Corte ha giurisdizione esclusiva nella risoluzione dei confitti di competenza fra gli Stati e fra questi e lo Stato centrale; ha giurisdizione di appello contro le sentenze di giudici federali di rango inferiore o di una corte statale. La carta costituzionale non prevede la principale funzione svolta dalla Corte del controllo di costituzionalità delle leggi statali e federali (judicial review). Questa funzione venne assunta dalla Corte nel 1803 in occasione del celeberrimo caso Marbury v. Madison con il quale l'allora Chief of Justice John Marshall, dichiarando la Corte incompetente a risolvere il conflitto, dichiarò nulla la legge del Congresso che le attribuiva il caso per contrasto con l'articolo 3 della Costituzione. Il sindacato di costituzionalità sulle leggi statali e federali ha reso negli anni la Corte l'organo regolatore dell'equilibrio federale all'interno del sistema: interprete autentico del dettato costituzionale, essa ha consentito l'adattabilità della Costituzione alle esigenze emergenti nelle diverse epoche storiche.
- Riparto delle competenze ed evoluzione giurisprudenziale.
A livello locale, i 50 Stati che compongono attualmente la Federazione americana godono tutti di autonomia costituzionale e politica: ad essi la Costituzione federale attribuisce (X emendamento) la titolarità e l'esercizio di tutti i poteri non espressamente delegati al Governo federale (art. I, sez. 8) o ad essi non vietati (art. I, sez. 10). Il "potere della borsa", originariamente ripartito in modo equo e proporzionale tra Stati e Federazione, viene sostanzialmente modificato dal XVI emendamento del 1913, con l'attribuzione al Congresso della facoltà di prelevare direttamente imposte sui redditi senza ripartirne il ricavato con le comunità federate.
La separazione delle competenze tra centro e periferia, delineata in costituzione e garantita dalla clausola dei poteri residui attribuiti agli Stati membri, ha subito nel tempo profonde oscillazioni. Un ruolo di primo piano è stato svolto in questo senso dalla Corte Suprema la cui giurisprudenza ha visto consolidarsi negli anni una interpretazione estensiva delle due clausole costituzionali di apertura del sistema a favore del governo centrale: la implied powers clause (art. 1, sez. 8, ultimo comma) che riserva al Congresso federale la facoltà di fare tutte le leggi necessarie per l'esercizio effettivo dei poteri ad esso esplicitamente attribuiti dalle norme costituzionali, e la commerce clause, contenuta nel medesimo articolo, che disciplina il commercio tra gli Stati all'interno dell'Unione.
L'indipendenza del Canada e il procedimento di revisione delle Leggi fondamentali.
In Canada l'assetto federale precederà di molti anni il momento dell'indipendenza politica. Con il British North America Act del 1867 la corona inglese concede alle Colonie del Nord America del Canada (diviso nelle due province dell'Ontario e del Québec), del New Brunswick e della Nuova Scozia di unirsi in Confederazione con lo status di Dominion autonomo all'interno dell'Impero britannico. Ottenuto il riconoscimento della parità giuridica tra Regno Unito e Dominions con lo Statuto di Westminster del 1931, sarà soltanto nel 1982, con il "rimpatrio"della Costituzione conseguente all'approvazione da parte del Parlamento inglese del Canada Act, che il processo di emancipazione dalla madrepatria potrà dirsi effettivamente compiuto. Con tale atto si riconosce al British North America Act, ai suoi emendamenti, e al Constitutional Act (allegato B del Canada Act) il valore di legge suprema del Paese (art. 1, comma 1, Constitution Act). L'affermazione della supremacy clause, l'inserimento nella costituzione di una Carta dei diritti e l'introduzione di regole nuove per la revisione costituzionale costituiscono le innovazioni più rilevanti al preesistente ordinamento. In particolare, la previsione - tra le quattro disciplinate - della procedura di modifica della costituzione secondo la regola dell'unanimità (parte V del Constitution Act ) rappresenta la norma chiave del carattere federale di un sistema la cui individuazione resta per altri versi problematica.
- Struttura del sistema e federalismo cooperativo.
Il Canada è una monarchia costituzionale composta da 10 province e tre territori. La forma di governo parlamentare ricalca il modello inglese: capo dell'esecutivo è formalmente il Sovrano che esercita i suoi poteri attraverso un Governatore Generale e il "Consiglio Privato del Re". Detentore effettivo del potere di indirizzo politico è il Primo Ministro, nominato dal Governatore Generale e leader del partito di maggioranza, che governa insieme ai ministri da lui stesso designati e riuniti nel Cabinet. L'influenza del sistema britannico - che ancora oggi permea l'ordinamento non solo per la matrice anglosassone ma anche per essere il Canada una monarchia costituzionale che riconosce come proprio sovrano il sovrano del Regno Unito - ha comportato lo sviluppo di un sistema federale atipico. Il disegno costituzionale privilegia un equilibrio dei poteri fortemente sbilanciato a favore dello Stato centrale: le competenze legislative vengono dettagliatamente elencate sia per il governo federale (art. 91) che per i governi provinciali (art. 92), ma è riservata al primo - contrariamente a quanto previsto negli Stati Uniti - la clausola dei poteri residuali. E' inoltre riconosciuto al governo federale il potere di disallowance (annullamento delle leggi provinciali sia per motivi di legittimità che per motivi di merito, art. 56) e il potere di nomina dei Governatori provinciali. Manca un Senato rappresentativo delle realtà locali: la Camera alta, infatti, non è elettiva, e per quanto spetti ad ogni provincia un numero definito di rappresentanti, questi vengono nominati direttamente dal Primo Ministro senza alcun legame elettorale che li colleghi al territorio d'origine. Rispetto alla rigidità formale dell'impianto, tuttavia, il sistema si è evoluto verso un graduale ampliamento dei poteri delle Province, dando vita ad una diversa dinamica dei rapporti centro-periferia. Essa è confermata dal consolidamento di prassi e convenzioni costituzionali che da un lato hanno affievolito una serie di poteri costituzionalmente affidati alla Federazione, dall'altro hanno favorito l'affermazione di un federalismo di tipo cooperativo affidando ad agenzie intergovernative la disciplina di diversi settori di comune interesse, dotando l'assetto delle relazioni tra Federazione e territori di particolare flessibilità.
- Interpretazione evolutiva della Corte Suprema e la questione del Québec.
Un ruolo fondamentale a questo riguardo è svolto dalla Corte Suprema, dal 1949 organo di vertice del sistema giudiziario. La sua composizione rispecchia il principio federale della partecipazione delle entità federate alla costituzione degli organi federali: una rappresentanza particolare è attribuita al Québec dal cui territorio devono provenire almeno tre giudici tra gli otto che compongono la Corte. Il ruolo di Chief Justice è poi attribuito a turno ad un anglofono ed un francofono. La funzione di controllo della costituzionalità delle leggi ad essa attribuita dalle norme costituzionali ha rafforzato una tendenza interpretativa di tipo restrittivo delle competenze della Federazione, applicando in modo favorevole alle autonomie territoriali la clausola dei poteri residui e della commerce clause. La stessa Carta dei Diritti, inserita nel Constitutional Act nel 1982, contiene all'articolo 33 una notwithstanding clause o clause dérogatoire che consente al Parlamento Federale o all'Assemblea legislativa di una Provincia di approvare una legge o una norma in deroga (per non più di cinque anni) alla protezione accordata dalla Carta ad alcune categorie di diritti concernenti l'autonomia degli individui. Frutto di un compromesso politico, tale disposizione ha consentito di conciliare il principio democratico della maggioranza e il rispetto della diversità e della multietnicità delle entità territoriali, superando i timori per la salvaguardia della propria autonomia espresse dalle Province canadesi. Esemplare al riguardo è la vicenda del Québec - unica provincia all'interno del Canada dotata di sistema giuridico di civil law - le cui storiche rivendicazioni indipendentiste hanno sollevato la questione della legittimità costituzionale di una secessione attraverso una consultazione referendaria. Nel 1998 la Corte Suprema, sollecitata dal Governo federale, si è espressa al riguardo in senso contrario, considerando necessaria - per l'ammissibilità di una secessione unilaterale - una revisione della Costituzione. Essa tuttavia ha attribuito al Parlamento Federale un "duty to negoziate", il dovere di trovare una soluzione: in questo quadro va inserita l'approvazione da parte della House of Commons nel 2006 della mozione con la quale il Québec viene riconosciuto una " nazione in seno al Canada unito".
4. Il Commonwealth of Australia
La Costituzione australiana e il procedimento di revisione.
Il procedimento di emancipazione dalla madrepatria della Federazione australiana presenta forti analogie con l'esperienza canadese. Dominion dell'Impero britannico, essa ottiene l'indipendenza nel 1901 con l'approvazione da parte del Parlamento inglese del Commonwealth of Australia Constitution Act. Il documento consta di un Preambolo e di nove parti (Covering clauses). L'ultima di queste clausole di garanzia contiene la vera e propria carta costituzionale. Il carattere rigido delle disposizioni in essa contenute è stabilito dall'art. 128 che prevede un particolare procedimento di revisione costituzionale nel quale principio democratico e principio federale risultano strettamente collegati. La procedura di revisione contempla diverse fasi e tempi stabiliti: la proposta di modifica deve in primo luogo essere approvata dalla maggioranza assoluta delle due Camere del Parlamento. Dopo 60 giorni e non oltre i sei mesi dalla data di approvazione della modifica da parte del Legislativo federale, tale proposta deve essere ratificata - pena la decadenza - dalla maggioranza dell'elettorato attraverso il raggiungimento di tre distinti quorum: la maggioranza degli elettori in ciascuno Stato e Territorio, la maggioranza delle entità federate, la maggioranza degli aventi diritto al voto nel territorio dell'intera Federazione. La complessità della procedura ha consentito l'approvazione fino ad oggi di un numero limitato di emendamenti costituzionali, garantendo la continuità dell'assetto federale del Commonwealth e il mantenimento della sua connotazione tipica determinata dalla coesistenza nel sistema della tradizione giuridica anglosassone e dei tratti qualificanti il federalismo di matrice canadese e statunitense.
- Struttura della Federazione.
Il Commowealth australiano si compone di sei Stati originari e due territori interni: è, al pari del Canada, una monarchia costituzionale federale la cui forma di governo parlamentare è fortemente influenzata dal sistema britannico. Capo dello Stato e detentore, almeno formalmente, del potere esecutivo è il sovrano, che la costituzione australiana riconosce nel monarca inglese. Esso esercita le sue prerogative attraverso la figura del Governatore Generale. Il governo del paese è tuttavia affidato al Primo ministro, leader del partito di maggioranza, ed ai suoi ministri, tutti di origine parlamentare. Il potere legislativo costituisce il fulcro del sistema. Esso spetta al Parlamento che è composto di due Camere elette a suffragio universale: la Camera dei Rappresentanti e il Senato. La seconda Camera è espressione delle comunità federate che sono rappresentante tutte in egual numero (10 membri per ogni Stato). I poteri dei due rami del Parlamento sono sostanzialmente uguali eccettuato in ambito finanziario e fiscale, essendo interdetto al Senato dare avvio all'iter legislativo e la facoltà di proporre emendamenti ai disegni di legge in tali materie. Tale limitazione è tuttavia compensata dalla possibilità costituzionalmente garantita al Senato di rinviare alla Camera dei Rappresentanti un disegno di legge che non intende approvare. La conseguente paralisi legislativa in caso di reiterati rinvii tra le due Camere è stata la causa della grave crisi costituzionale del 1975 che si concluse con lo scioglimento anticipato del Parlamento da parte del Governatore Generale e con l'affermazione del ruolo politico, e non soltanto di rappresentanza delle istanze federali, del Senato australiano.
- Riparto delle competenze e dinamiche federali.
Per quanto riguarda il riparto delle competenze, la costituzione enumera all'art. 51 una lunga serie di settori affidati al potere legislativo del Parlamento federale, spettando agli Stati membri i poteri sulle restanti materie. Tale separazione è tuttavia affievolita dal dettato dell'art. 109 che, stabilendo la prevalenza della legge federale su quella statale in caso di conflitto tra norme, presume implicitamente una potestà legislativa concorrente sulle stesse materie elencate all'articolo 51.
Particolarmente estesa risulta poi essere la competenza del Commowealth in materia finanziaria. La Federazione raccoglie, infatti, circa l'80% delle risorse fiscali del Paese determinando un forte squilibrio tra i vari livelli di governo per la ridotta autonomia finanziaria imposta alle comunità federate. Elementi di correzione del sistema sono rappresentati dalla Commonwealth Grants Commissione dal Loan Council: si tratta di agenzie federali composte da rappresentanti dei diversi livelli di governo aventi il compito di orientare, stabilire criteri e coordinare la distribuzione del gettito fiscale tra gli Stati e i Territori tramite l'erogazione di contributi a carattere generale o destinati al raggiungimento di particolari obbiettivi. Alla Commonwealth Grants Commission, in particolare, spetta l'analisi della capacità fiscale delle singole comunità federate affinché la distribuzione del gettito sia finalizzato al raggiungimento della perequazione fiscale di tipo orizzontale.
La cooperazione tra Federazione e Stati membri non si limita alla materia finanziaria, ma coinvolge numerosi altri settori delle politiche pubbliche, quali ad esempio la sanità, l'educazione e la formazione, l'energia, le riforme microeconomiche, ecc., in cui la concertazione con i governi locali è di rilevanza essenziale. Al vertice di tale reticolo di relazioni intergovernative è il Council of Australian Governments (COAG), presieduto dal Primo Ministro e composto dai capi dell'esecutivo dei governi statali e territoriali e dal presidente dell'Associazione dei Governi locali d'Australia; si contano tuttavia più di quaranta Consigli ministeriali Federazione-Stati per la cooperazione tra governi in specifiche aree di rilevanza pubblica.
La connotazione cooperativa del sistema australiano corregge la tendenza alla centralizzazione delle competenze esercitata dalla Federazione. A tale opera di riequilibrio ha concorso solo in parte la Hight Court of Australia, organo di vertice della piramide giudiziaria federale, la cui giurisprudenza in materia di costituzionalità delle leggi e di interpretazione delle norme costituzionali ha consentito comunque il consolidamento, anche se entro i limiti costituzionali previsti, dell'espansione dei poteri federali.
5. Riferimenti e approfondimenti bibliografici
Le costituzioni federali di common law dell'America settentrionale e dell'Oceania: gli Stati Uniti d'America, il Canada e il Commonwealth of Australia. Percorso bibliografico nelle collezioni della Biblioteca.
Per ulteriori approfondimenti sull'argomento si rimanda al catalogo del Polo bibliotecario parlamentare e alle banche dati consultabili dalle postazioni pubbliche della Biblioteca del Senato.