Il Federalismo e le costituzioni federali. Parte seconda: gli elementi qualificanti del sistema e criteri di classificazione delle costituzioni federali.
1. Premessa2. Aspetti strutturali: i caratteri delle costituzioni federali
3. Aspetti dinamici: le relazioni intergovernative: dal federalismo duale al federalismo competitivo
5. Riferimenti e approfondimenti bibliografici
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Dopo aver esaminato il tema dell'evoluzione storica dell'idea federale nella teoria politica e nella scienza del diritto, proseguiamo il nostro viaggio attraverso il federalismo seguendo le orme delle costituzioni che ne hanno formalmente plasmato il principio, considerandone gli elementi qualificanti sia da un punto di vista strutturale che dinamico operativo e proponendo infine un loro possibile criterio di classificazione.
2. Aspetti strutturali: i caratteri delle costituzioni federali.
Le costituzioni federali sono costituzioni scritte, rigide, caratterizzate da una struttura e una dinamica istituzionale tipiche, finalizzate alla garanzia e al buon funzionamento del principio federativo che ne sta a fondamento. Esse presentano, pertanto, una serie di caratteri peculiari.
Un primo tratto qualificante riguarda l'autonomia costituzionale e impositiva riconosciuta agli Stati membri della Federazione. Essi costituiscono entità politico-territoriali, poste in posizione di sostanziale parità con l'entità costituita dalla Federazione con la quale entrano in relazione secondo un principio di "non-centralizzazione" (Daniel J. Elazar, Idee e forme del federalismo), che consente loro sia di partecipare alle attività del governo centrale, sia di decidere e di agire in condizioni di assoluta autonomia nelle sfere di loro esclusiva competenza.
Tale autonomia trova il proprio limite nella ripartizione delle competenze, secondo carattere tipico delle forme federali. Si tratta della regola in base alla quale la Costituzione riserva allo Stato centrale una serie di funzioni (legislative, amministrative e giurisdizionali) da esercitarsi su materie costituzionalmente individuate, spettando alle comunità federate la competenza generale (o residua) sulle materie non enumerate.
Altro elemento è costituito dalla partecipazione degli Stati membri alla formazione degli organi del governo centrale: essi, in particolare, trovano la loro piena rappresentanza nella seconda Camera del Parlamento - Senato, Consiglio degli Stati, Consiglio Federale - i cui membri sono eletti dalle popolazioni dei territori federati o delegati dai governi dei singoli Stati.
Le Costituzioni federali prevedono infine una serie di norme a garanzia del principio federativo: tali sono ad esempio le disposizioni istitutive di organi di giustizia costituzionale per il controllo di costituzionalità delle leggi e per la soluzione dei conflitti di competenza tra le entità federate. Altro elemento tipico è la previsione nella carta fondamentale di un procedimento aggravato di revisione costituzionale. La norma, presente in genere in tutte le costituzioni rigide, assume nelle costituzioni federali una valenza particolare per il necessario coinvolgimento - indiretto, se appannaggio esclusivo della seconda Camera; diretto, se implicante la partecipazione delle singole comunità federate - degli Stati membri al potere di emendamento costituzionale. Nessuna modifica del patto di fondazione è dunque possibile senza il consenso espresso della maggioranza delle comunità che compongono la federazione.
3. Aspetti dinamici: le relazioni intergovernative: dal federalismo duale al federalismo competitivo.
Dal punto di vista dinamico, sono le relazioni esistenti tra i diversi livelli di governo a connotare e qualificare concretamente le forme federative esistenti.
A livello formale, un carattere imprescindibile di tutte le costituzioni federali è la netta separazione e la definizione a livello costituzionale delle potestà legislativa, amministrativa e giurisdizionale e membri della Federazione, riparto delle competenze tipica della configurazione classica del federalismo duale.
Tale modello, nella sua concreta esistenza, è andato tuttavia evolvendosi nel tempo, dando vita - anche se con modalità sensibilmente diverse da paese a paese - al c.d. federalismo cooperativo. Nato dall'esigenza di tutelare i presupposti del walfare state su tutto il territorio della Federazione secondo i principi della cooperazione e della sussidiarietà, il federalismo cooperativo ha introdotto meccanismi di codecisione tra i diversi livelli di governo in ordine alla formulazione e all'attuazione di politiche pubbliche in settori di comune interesse. La sovrapposizione delle competenze tra governo centrale e governi statali - con lo sconfinamento dei poteri federali in settori tradizionalmente spettanti alle comunità federate - e le problematiche derivanti dalla inevitabile condivisione di responsabilità hanno comportato, tuttavia, una sostanziale alterazione del principio federale, soltanto in parte attenuata dalla "versione" funzionale del modello, con l'attribuzione al governo federale del compito di formulare i principi e le regole, ai governi statali l'amministrazione e la concreta attuazione delle politiche pubbliche.
Attualmente le relazioni intergovernative in molti dei sistemi federali si ispirano al c.d. new federalism o federalismo competitivo: il modello si afferma negli Stati Uniti alla fine degli anni '70 del secolo scorso come reazione alla crescente ingerenza dei poteri federali nelle sfere di competenza statale. La sovrapposizione delle competenze viene gestita, nel modello, in termini concorrenziali, cosicché "i governi competono tra loro, sia in senso verticale che in senso orizzontale, offrendo separatamente politiche e servizi alla cittadinanza nei medesimi settori di policy" (B. Baldi, Il federalismo fra disegno costituzionale e pratiche paracostituzionali: una comparazione tra Stati Uniti e Germania)
4. Le tradizioni giuridiche di common law e di civil law: un possibile criterio di classificazione delle costituzioni federali.
Non è pacifico in dottrina se dalla sussistenza o meno dei caratteri strutturali enumerati nel primo paragrafo derivi l'autenticità federale di una costituzione: è evidente - come in parte si evince dagli aspetti dinamici dei diversi modelli di federalismo - che la costituzione materiale, ovvero l'atteggiarsi concreto delle istituzioni e dei rapporti di queste con la società civile all'interno di un determinato sistema politico per la realizzazione di quel particolare assetto di valori e di convinzioni di cui la costituzione formale è espressione, rappresenti un dato altrettanto rilevante nell'analisi relativa ad una determinata forma federale. Il nesso tra le due dimensioni non può essere allora che il diritto, la sua natura e il ruolo ad esso attribuito dal sistema. In altri termini, si tratta di considerare quel "complesso di atteggiamenti profondamente radicati, storicamente condizionati, sulla natura del diritto, sul ruolo del diritto nella società e nell'assetto politico, sull'organizzazione e sul funzionamento di un sistema giuridico e sul modo in cui il diritto è o deve essere" con il quale è stato definito il concetto di famiglia giuridica (John H. Merryman, La tradizione giuridica di civil law).
La distinzione delle costituzioni federali esistenti a seconda della loro appartenenza alle due grandi tradizioni giuridiche occidentali di common law e di civil law diventa dunque, a nostro avviso, un elemento non trascurabile per la comprensione del fenomeno, in quanto possibile criterio di verifica della compatibilità, della capacità di adattamento e del radicamento del principio federale all'interno dei sistemi oggetto d'indagine.
Muovendo da principi di massima, le due famiglie giuridiche presentano elementi di differenziazione particolarmente interessanti per lo studio del federalismo inteso come processo in continua evoluzione. I sistemi di common law di derivazione anglosassone si caratterizzano, infatti, per il loro fondarsi sul diritto naturale (da cui origina la regola della vincolatività del precedente) e per il primato attribuito alla Rule of law ovvero a quel processo interpretativo delle corti di giustizia che consente di adeguare i valori della tradizione giuridica alle esigenze delle società contemporanee in una prospettiva dinamica, attraverso un'applicazione del diritto in modo conforme ai principi di ragione e di equità. Custode della Rule of law è il potere giudiziario: il suo compito principale non è di applicare la norma in quanto espressione della volontà del legislatore (necessariamente transitoria), ma di vigilare che essa non contrasti con i principi di common law, garantendone l'effettiva vigenza in ogni caso sottoposto all'attenzione delle corti (Alberto Donati, Rule of law, common law: lineamenti). Diversamente accade nei sistemi di civil law di derivazione romanistica: il diritto è concepito quale regola di condotta e modello di organizzazione sociale, che trova nella norma posta dal legislatore la sua espressione più completa. Essa pertanto si caratterizza per generalità ed astrattezza e non può essere applicata dal giudice al caso concreto se non attraverso un procedimento di interpretazione deduttiva che va dal generale al particolare. Ne emerge la sua natura essenzialmente statualistica: il diritto s'incarna nella norma giuridica che è tale soltanto in quanto legittimamente posta dall'autorità cui lo Stato affida il potere legislativo.
Vero è che queste due diverse concezioni del diritto non sono oggi più così nettamente separate: la globalizzazione, la circolazione dei modelli e la preponderante tendenza all'armonizzazione delle diverse realtà giuridiche hanno dato vita a forme di integrazione tali da rendere talvolta indistinguibili le impostazioni originarie. Esse tuttavia restano rintracciabili, a nostro avviso, nel condizionamento operato sul profilo e sul ruolo dei pubblici poteri, determinandone il grado più o meno elevato di adattabilità ai fenomeni del multiculturalismo e della transnazionalità delle politiche pubbliche. Su tali premesse si è dunque operata la distinzione tra costituzioni federali di common law e costituzioni federali di civil law, i cui caratteri principali verranno esaminati negli articoli che seguiranno tenendo conto delle aree geografiche di appartenenza. Concluderà la serie un esame delle realtà federali rientranti nei c.d. sistemi misti, per i quali la commistione di tradizioni giuridiche unitamente alla loro caratterizzazione essenzialmente consuetudinaria o religiosa richiederanno parametri d'indagine diversi.
5. Riferimenti e approfondimenti bibliografici
Il Federalismo e le costituzioni federali. Parte seconda: gli elementi qualificanti del sistema e criteri di classificazione delle costituzioni federali. Percorso bibliografico nelle collezioni della Biblioteca.
Per ulteriori approfondimenti sull'argomento si rimanda al catalogo del Polo bibliotecario parlamentare e alle banche dati consultabili dalle postazioni pubbliche della Biblioteca del Senato.