Il Ministero per la Costituente
1.2. La preparazione della legge elettorale per l'Assemblea Costituente
5. Riferimenti e approfondimenti bibliografici
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Il Ministero per la Costituente fu istituito con il decreto luogotenenziale 31 luglio 1945, n. 435, approvato dal Consiglio dei ministri del 12 luglio 1945. Fu uno dei primi provvedimenti del Governo Parri, costituitosi il 21 giugno, e il suo varo avvenne non senza contrasti, con i ministri democristiani e liberali riluttanti ad istituire un Ministero sui generis in quanto non preposto ad una branca dell'amministrazione, né titolare di poteri amministrativi specifici, ma incaricato piuttosto, come recitava l'art. 2 del decreto legislativo n. 435, di "preparare la convocazione dell'Assemblea costituente e di predisporre gli elementi per lo studio della nuova Costituzione che dovrà determinare l'aspetto politico dello Stato e le linee direttive della sua azione economica e sociale". Sempre in base al decreto istitutivo, il ministero era dotato di una struttura estremamente semplificata - un ufficio legislativo e un ufficio affari generali (art. 4) - mentre i compiti di studio erano affidati ad una commissione per l'elaborazione della legge elettorale politica e alle commissioni di studio (art. 5) per la predisposizione degli elementi indicati dall'art. 2. Non era prevista inoltre alcuna dotazione organica, in quanto il Ministero avrebbe dovuto avvalersi di personale comandato.
Alle perplessità espresse da alcuni ministri non era estranea neanche la preoccupazione politica che il Ministero, affidato al vice presidente del Consiglio Pietro Nenni, con un implicito riconoscimento del ruolo che il leader socialista aveva svolto per accelerare la convocazione dell'Assemblea Costituente, potesse poi rivendicare una propria funzione nella redazione della carta costituzionale e pervenire pertanto a condizionare l'esercizio dei poteri sovrani dell'Assemblea. Un tale rischio, per la verità, era in realtà già scongiurato dalla lettera della norma istitutiva che, come si è visto, affidava al neonato organismo il compito di raccogliere elementi di studio, e non certo quello di redigere una bozza di costituzione. Peraltro, come si dirà più oltre, lo stesso Ministro Nenni non mancò di ribadire il carattere tecnico e di studio delle commissioni, escludendo che ad esse potessero essere affidati compiti ulteriori.
2. La preparazione della legge elettorale per l'Assemblea Costituente
La Commissione per l'elaborazione della legge elettorale politica per l'Assemblea Costituente fu istituita con decreto ministeriale 31 agosto 1945, e di essa fecero parte giuristi eminenti come Arturo Carlo Jemolo, e autorevoli esponenti dell'amministrazione, come Giovanni Schepis e Paolo Strano, tecnici della legislazione di provata esperienza. La Commissione, presieduta dal Ministro, ma diretta nella sua attività ordinaria dal vice presidente Giovanni Selvaggi, membro designato dal Partito della democrazia del lavoro, lavorò assai celermente, giungendo, dopo 25 sedute, a presentare il 27 ottobre un progetto di legge composto da 74 articoli, che anticipava alcuni dei contenuti relativi alla disciplina costituzionale dei diritti politici, in quanto fondato sul principio della universalità, libertà, segretezza del suffragio individuale e diretto; era inoltre introdotta la rappresentanza proporzionale mediante scrutinio di liste di candidati liberamente concorrenti. Il progetto, che ricevette l'assenso della Commissione Alleata di controllo, salvo il suggerimento di modifiche marginali, fu approvato dal Consiglio dei ministri il 31 ottobre e, dopo il parere della Consulta nazionale, divenne il decreto legislativo luogotenenziale 10 marzo 1946, n. 74.
Il lavoro delle Commissioni di studio si protrasse per un periodo di tempo più prolungato, e si concluse a ridosso del 2 giugno 1946, data delle elezioni dell'Assemblea Costituente.
Il 21 novembre fu istituita la Commissione per studi attinenti alla riorganizzazione dello Stato, sotto la presidenza di Ugo Forti, docente di diritto amministrativo all'Università di Napoli e già in precedenza chiamato a presiedere la Commissione per la riforma dell'Amministrazione, istituita dal Presidente del Consiglio pro tempore Bonomi. La nuova Commissione, che si differenziava dalla precedente per il fatto di avvalersi non solo di tecnici, ma anche di esperti designati dai partiti, si suddivise in cinque Sottocommissioni (problemi costituzionali; organizzazione dello Stato; autonomie locali; enti pubblici non territoriali e organizzazione sanitaria) e, proprio all'inizio dei propri lavori pose il quesito sopra ricordato, sulla possibilità di redigere una bozza di costituzione; ad esso il Ministro Nenni rispose in modo nettamente negativo, richiamando l'attenzione sulla natura esclusivamente tecnica della Commissione, mentre una scelta tra modelli istituzionali avrebbe presupposto una discussione su questioni politiche "sottratte alla competenza tanto della Commissione che del Ministero, e riservate esclusivamente all'Assemblea Costituente" (così la lettera di risposta al quesito). Pur lavorando alacremente, la Commissione non fece in tempo a giungere ad una sintesi del proprio lavoro e la Relazione per l'Assemblea Costituente, datata 30 maggio 1946, non fu presentata come un documento unitario, bensì come la raccolta delle relazioni elaborate dalle Sottocommissioni e delle conclusioni a cui erano giunte queste ultime.
Pochi giorni prima della Commissione Forti era stata istituita la Commissione economica, presieduta da Giovanni de Maria, professore di economia all'Università Bocconi di Milano: anche in questo caso, furono costituite cinque Sottocommissioni (agricoltura; industria; problemi monetari e commercio con l'estero; credito e assicurazione; finanza). La Commissione economica, così articolata, utilizzò ampiamente questionari e audizioni, acquisendo in tal modo il punto di vista dei più autorevoli esponenti del mondo industriale e finanziario italiano, e ancora oggi i dodici volumi che raccolgono il Rapporto della Commissione economica per l'Assemblea Costituente costituiscono una fonte essenziale per la conoscenza e lo studio dell'Italia nel secondo dopoguerra.
Ultima in ordine di tempo, la Commissione per lo studio dei problemi del lavoro, costituita nel gennaio 1946 e presieduta dall'economista Antonio Pesenti, risentì, nell'organizzazione dei propri lavori, dell'avvicinarsi dell'appuntamento elettorale: ciò nondimeno, le quattro Sottocommissioni istituite per i problemi economici, per i problemi sindacali, per la protezione sociale e per i problemi giuridici lavorarono con una certa assiduità, producendo tra l'altro una pregevole documentazione di diritto comparato e procedendo ad audizioni ed alla distribuzione di questionari molto ampi, e rassegnò infine all'Assemblea Costituente una relazione della Presidenza e le relazioni dello Sottocommissioni, che, pur risentendo della frettolosità con cui furono redatte, assicurarono un quadro relativamente completo delle problematiche che l'Assemblea Costituente si accingeva ad affrontare.
La mole di lavoro svolta dal Ministero per la Costituente - che Nenni stesso descrisse intervenendo all'Assemblea Costituente, il 10 marzo 1947 - fu effettivamente notevole, se si pensa che la sua attività si racchiude nell'arco temporale di poco più di un anno. Oltre all'attività delle Commissioni, occorre ricordare anche che, soprattutto grazie all'infaticabile opera di Massimo Severo Giannini, giovane capo di Gabinetto, fu svolta un'ampia opera di informazione e di divulgazione, rivolta alla generalità della popolazione e finalizzata alla costruzione di un'opinione pubblica sensibile alle problematiche riguardanti la fondazione del nuovo ordinamento democratico: presso l'editore Sansoni, fu promossa la pubblicazione di una collana di "Testi e documenti costituzionali" diretta da Giacomo Perticone, e una collana di "Studi storici" diretta da Carlo Ghisalberti. Oltre a promuovere queste collane, il Ministero, in condizioni di particolare difficoltà anche per il contingentamento della carta, provvide direttamente alla pubblicazione di una serie di brevi opuscoli divulgativi a carattere monografico, avvalendosi della collaborazione di studiosi di chiara fama, come Arturo Carlo Jemolo, Guglielmo Tagliacarne, Luisa Riva Sanseverino, Gaetano Stammati ed altri. A tali pubblicazioni si affiancò un Bollettino di informazione e documentazione, con uscita ogni dieci giorni, puntuale e dettagliato soprattutto nell'informazione di carattere istituzionale. Rievocando, venti anni dopo, questo inedito tentativo di rendere popolare un tema complesso come quello della costruzione di un nuovo ordinamento istituzionale, Pietro Nenni non mancò di ricondurre al clima politico generale i risultati conseguiti dal Ministero, richiamando al tempo stesso il tema del nesso ideale che ricongiungeva la parte più viva della tradizione risorgimentale alla temperie costituente.
"[…] nel breve volgere di un anno il Ministero per la Costituente adempì a tutti i compiti ad esso commessi. Fu questo un risultato politico e tecnico di primaria importanza che fu reso possibile dal clima di grande tensione ideale che il Paese viveva in quei mesi. Nella interminabile notte della dittatura, infatti, non si era interrotto il grande discorso politico iniziato dal Risorgimento su "quale dei Governi meglio si addica alla felicità dell'Italia" e proseguito per cent'anni nelle prigioni e nell'esilio, nelle trincee, nelle aule di studio e nelle fabbriche. Basta rileggere la stampa clandestina e dell'esilio per constatare quanto grandi e vitali fossero l'impegno della classe politica antifascista nel prefigurare il nuovo tipo di Stato democratico e le idee costituzionali della Resistenza.".
5. Riferimenti e approfondimenti bibliografici
Ministero per la Costituente. Percorso bibliografico nelle collezioni della Biblioteca.
Gli Atti dell'Assemblea Costituente sono consultabili in apposita sezione del sito della Camera dei deputati.
Per approfondimenti, si rimanda al catalogo del Polo Bibliografico Parlamentare.