SENATO DELLA REPUBBLICA
COMMISSIONE AFFARI COSTITUZIONALI (1ª)
INDAGINE CONOSCITIVA SUI PROVVEDIMENTI IN ITINERE DI ATTUAZIONE E DI REVISIONE DEL TITOLO V DELLA PARTE II DELLA COSTITUZIONE
4º Resoconto stenografico
SEDUTA DI MERCOLEDÌ 9 OTTOBRE 2002
Presidenza del presidente PASTORE
Audizione del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca scientifica
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca il seguito dell'indagine conoscitiva sui provvedimenti in itinere di attuazione e di revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione, sospesa nella seduta del 3 ottobre scorso.
È in programma oggi l'audizione del Ministro dell'istruzione, dell'università e della
ricerca scientifica.
Ricordo che, ai sensi dell'articolo 33, comma 4, del Regolamento, è stata chiesta
l'attivazione dell'impianto audiovisivo e che la Presidenza del Senato ha già
preventivamente fatto conoscere il proprio assenso. Se non ci sono osservazioni, tale
forma di pubblicità è dunque adottata per il prosieguo dei lavori.
Per quanto riguarda le materie di competenza di cui oggi ci occupiamo, vi è da
evidenziare che il percorso scolastico ha una sua strada tracciata con la riforma
generale, approdata in Aula proprio in questi giorni. Pertanto, il cosiddetto disegno di
legge La Loggia (Atto Senato n. 1545) è interessato soltanto marginalmente dall'audizione
odierna, mentre lo è certamente il disegno di legge n. 1187 di revisione costituzionale
in materia di devoluzione.
Ringraziando il Ministro per la sua presenza e disponibilità,
faccio presente che su argomenti particolarmente tecnici o che richiedono approfondimenti
maggiori potrà far pervenire alla Commissione anche note scritte, che potranno essere
acquisite agli atti.
MORATTI, ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca scientifica. Signor Presidente, l'indagine conoscitiva promossa da questa Commissione investe sostanzialmente il settore della scuola perché è proprio su questo che incidono le specifiche modifiche apportate dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, e quelle previste nel disegno di legge costituzionale in materia di devoluzione (Atto Senato n. 1187).
Occorre anzitutto sottolineare che l'università e l'alta formazione artistica e
musicale non rientrano in tali problematiche perché la potestà legislativa esclusiva in
questo settore è ancora statale: l'articolo 33 della Costituzione (che non ha subito
modifiche) attribuisce agli atenei e agli istituti di alta cultura l'autonomia, nei limiti
stabiliti dalle leggi dello Stato, non lasciando, di fatto, margini residuali di
competenza regionale.
Quando perciò si parla di devoluzione nel settore dell'istruzione, ci si riferisce
essenzialmente alla scuola, non alle università, né all'alta formazione artistica e
musicale.
Per quanto riguarda la scuola, il Governo si è ispirato alle linee guida discusse in
Parlamento in occasione della riforma dell'intero sistema educativo. Gli obiettivi sono
quelli di migliorare e qualificare l'offerta formativa e nel contempo, nel quadro della
riforma federalista dello Stato e della devoluzione di poteri effettivi di governo alle
Regioni, coinvolgere pienamente in questa azione le Regioni e le autonomie locali.
Abbiamo quindi cercato di individuare delle linee di azione coerenti con entrambi gli
obiettivi, definendo ruoli distinti articolati essenzialmente su tre livelli: un primo
livello, statale, quindi relativo al ruolo dello Stato centrale, che cambia, muta
sostanzialmente i propri compiti, passando da compiti gestionali a compiti di indirizzo,
di governo e di controllo; un secondo livello, regionale, cui spetta la responsabilità
dell'organizzazione del servizio sul territorio; un terzo livello, relativo
all'istituzione scolastica, quindi ai singoli istituti che definiscono, in modo flessibile
e ampio, l'offerta formativa nell'esercizio della loro autonomia. Questi quindi i tre
livelli, delineati come corretti, che rappresentano delle linee guida per gli interventi
dello Stato, delle Regioni e delle istituzioni scolastiche.
Questi principi ci hanno guidato nella lettura del Titolo V della Costituzione, così come
definito dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, nella definizione del disegno di legge
di riforma della scuola (Atto Senato n. 1306), attualmente all'esame dell'Assemblea di
questo ramo del Parlamento, e nella definizione del disegno di legge costituzionale (Atto
Senato n. 1187), che interviene ulteriormente sul Titolo V della Costituzione, in corso di
esame presso questa Commissione.
Ci siamo mossi nell'ottica di pensare ad un percorso certo, ancorché prudente e graduale,
che realizzi questo assetto sui tre livelli richiamati.
In particolare, il disegno di legge delega, che dovrebbe fissare le norme generali
sull'istruzione e i livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e
formazione professionale, individua in primo luogo come norme generali i contenuti
fondamentali e comuni del sistema educativo che, in quanto tali, devono restare riservati
al livello centrale. In questo ambito rientrano: l'ordinamento degli studi, la valutazione
del sistema educativo ed i requisiti professionali degli insegnanti; pertanto, tutto ciò
continua a rimanere competenza dello Stato.
Un ulteriore compito riservato allo Stato è quello di definire i livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale. Quindi, norme generali da un lato e livelli essenziali di
prestazione dall'altro; questi i due cardini all'interno dei quali ci siamo mossi per
delineare il progetto di riforma degli ordinamenti.
Mentre la definizione delle norme generali sull'istruzione, nei termini sopra indicati, ha
richiesto l'enucleazione dal complesso della normativa preesistente di alcuni aspetti
fondamentali (partendo da una base abbiamo rivisto le norme enucleando da tutte queste
quelle che si riferivano a concetti essenziali, alle norme generali), per la definizione
dei livelli essenziali, il lavoro è stato di tipo diverso. Dovendo esplicitare le
garanzie di qualità del servizio erogato, prima gestito in un sistema quasi
esclusivamente statale, assicurato attraverso l'organizzazione statale, passato questo
alle Regioni, proprio al fine di assicurare livelli essenziali di servizio, si è resa
necessaria una rivisitazione in termini di garanzie. Si è trattato quindi di un impegno
che ci ha portato ad affrontare praticamente ex novo la materia.
Perché la gestione possa essere devoluta a livello regionale, quindi ad un livello più
vicino all'utenza, è chiaro che occorre che lo Stato definisca i requisiti necessari al
fine di preservare e migliorare la qualità del sistema nazionale. Questo è il principio
che ci ha guidato nell'affrontare il tema relativo alla parte istruzione e formazione
professionale, indipendentemente dal soggetto che eroga il servizio.
Per questo motivo, abbiamo voluto e definito nella riforma degli ordinamenti un nuovo
strumento, il sistema di valutazione nazionale, per rafforzare la possibilità di
verificare la qualità del servizio indipendentemente da chi eroga il servizio stesso.
Riteniamo che il trasferimento di competenze debba essere ispirato al criterio della
responsabilità. In effetti, un primo trasferimento delle stesse dallo Stato alle Regioni
era stato realizzato dal precedente Governo, che aveva delegato alle Regioni, con il
decreto legislativo n. 112 del 1998, la programmazione della rete scolastica, il
dimensionamento delle singole scuole, la programmazione dell'offerta normativa integrata
tra istruzione e formazione professionale. Abbiamo però potuto notare che ciò ha creato
non pochi problemi, soprattutto perché le Regioni si sono trovate a programmare un
servizio le cui risorse erano in capo allo Stato. Riteniamo invece che il disegno di legge
costituzionale n. 1187, che trasferisce competenze legislative piene su questo punto,
abbia una portata più incisiva e risponda meglio a quel criterio di correlazione tra
erogazione del servizio e responsabilità nella gestione complessiva delle risorse
relative al servizio stesso.
Un altro punto che dobbiamo tenere in considerazione è che il trasferimento
dell'organizzazione scolastica richiede la definizione delle norme generali e dei livelli
essenziali, la realizzazione di un efficiente sistema di valutazione nazionale e un
consistente impegno organizzativo e amministrativo. Mi soffermo un momento sul sistema di
valutazione. Tutti i paesi che hanno attuato la devoluzione, quindi che hanno decentrato
l'organizzazione scolastica, hanno rafforzato il sistema di valutazione nazionale per
accompagnare il sistema di trasferimento alle Regioni o agli enti locali con uno strumento
che garantisse qualità omogenea sul territorio nazionale. Ecco, proprio il sistema di
valutazione è fondamentale nel nostro disegno di riforma, perché fondamentale
nell'accompagnare il processo di devoluzione.
Tornando alla questione dell'impegno organizzativo e amministrativo, vorrei sottolineare
che il problema è complesso perché riguarda circa un milione di persone, se consideriamo
l'insieme del personale della scuola, cioè sia il corpo docente che il personale
tecnico-amministrativo. Quindi, si tratta di una macchina amministrativa complicata, che
in questo momento abbiamo rimesso a punto e che sta dando risultati positivi. Voglio solo
ricordare che per il secondo anno consecutivo, a differenza di tutti gli anni precedenti,
siamo riusciti a chiudere le graduatorie in modo tale da avviare l'anno scolastico con
tutti i docenti e tutti i supplenti presenti in classe sin dal primo giorno. Però la
macchina non è semplice da gestire, va rivista, va organizzata.
Voglio evidenziare anche altre difficoltà, sempre relative al trasferimento, che si sono
evidenziate a seguito dell'entrata in vigore della legge n. 3 del 2001, relativamente
all'istruzione professionale, che è attribuita con competenza esclusiva regionale. Lo
Stato conserva come competenza esclusiva, ai sensi dell'articolo 33 della Costituzione,
l'esame di Stato, ossia l'esame che dà accesso all'università, quindi al sistema di
istruzione superiore. Posto che tutti i corsi degli attuali istituti professionali di
Stato si concludono con l'esame di Stato, il trasferimento alle Regioni di questi istituti
richiede che vengano definite le condizioni affinché i relativi corsi, pur diventando
regionali, continuino a consentire l'accesso all'esame in questione. Questo aspetto è ora
disciplinato dall'Atto Senato n. 1306.
Un altro problema che si è posto è quello del personale degli istituti tecnici
professionali dello Stato, i quali, ai sensi del nuovo Titolo V della Costituzione, devono
passare alle Regioni. In questo momento i dirigenti e gli insegnanti sono dipendenti
statali e il loro rapporto è regolato dai contratti collettivi nazionali. Il
trasferimento degli istituti professionali dallo Stato alle Regioni, in ossequio della
legge costituzionale n. 3 del 2001, comporterebbe anche il contestuale trasferimento del
loro personale, il quale teme di perdere le attuali possibilità di mobilità e di
passaggio ad insegnamenti di altri ordini o gradi di scuole, essendo il sistema
completamente statale, possibilità che invece manterrebbero i dipendenti statali. Questo
problema è complesso e delicato. Peraltro, già questa fase di passaggio alle Regioni
degli istituti tecnici professionali statali coinvolge una parte non piccola del personale
scolastico e va affrontata con la dovuta cautela. In prospettiva, una volta approvata la
modifica costituzionale all'esame di questa Commissione, il passaggio riguarderà
lo ribadisco più di un milione di persone. Riteniamo che questo passaggio possa e
debba essere affrontato con la necessaria gradualità e che potrà essere più facile
trasferendo l'intera organizzazione, piuttosto che solo una sua parte, così da evitare
squilibri, asimmetrie e differenze di personale all'interno di un unico quadro nazionale.
L'esperienza positiva che possiamo prendere in esame è quella della Provincia autonoma di
Trento. Il suo modello, conseguenza di un percorso durato anni, funziona molto bene e non
presenta problemi particolari. La riorganizzazione è stata completata ed il personale è
passato tutto alla Provincia, nella quale ciò va evidenziato la dispersione
scolastica è peraltro molto ridotta, a testimonianza del buon funzionamento anche dal
punto di vista dell'integrazione tra istruzione e formazione professionale, tema che tocca
meno i lavori di questa Commissione, ma che è comunque rilevante ai fini della qualità
del servizio e del successo formativo degli studenti.
Abbiamo iniziato una preparazione graduale dal punto di vista organizzativo e normativo.
Naturalmente, una volta entrata in vigore la modifica costituzionale all'esame di questa
Commissione e dunque una volta che le Regioni avranno deliberato, in attuazione di tale
modifica, sia l'attivazione della propria competenza esclusiva in materia di
organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e formazione, sia la
definizione della parte relativa ai programmi scolastici e formativi di interesse
specifico delle Regioni, ci sarà poi l'esigenza di attuare tale trasferimento. Cercheremo
di farlo sulla base di un percorso certo, anche se graduale, e ricercando ovviamente
un'intesa complessiva delle Regioni nell'ambito della Conferenza unificata, come peraltro
in questo primo anno di Governo abbiamo sempre fatto con riferimento a tutti i temi
trattati con le Regioni. Questo percorso intanto ha reso possibile un'intesa, forse di
maggioranza, sul disegno di legge delega degli ordinamenti. Ricordo anche un accordo
importante, firmato il 1º agosto di quest'anno, che ha portato ad una semplificazione e
riduzione dei profili professionali molto frammentati e diversi da Regione a Regione. Sono
stati ridotti da 600 a 37. Tutto ciò è stato possibile grazie ad un lavoro di intesa con
le Regioni che ha portato ad una semplificazione dei profili professionali e quindi dei
percorsi, che certamente facilita la mobilità degli studenti tra Regione e Regione, anche
in relazione alla spendibilità del titolo a livello nazionale.
Voglio ricordare l'importanza in prospettiva dell'accordo non solo ai fini della mobilità
nazionale e dunque della spendibilità del titolo, ma anche in un'ottica europea.
In questo settore abbiamo iniziato un lavoro di rilievo in Europa. Come sapete vi sono
direttive che già armonizzano alcune professioni. Le prime 26-27 professioni, le
cosiddette professioni pregiate, sono quelle per le quali è necessaria la laurea. In
questo caso il nostro sistema si presentava non perfettamente allineato alle necessità
indicate dalle direttive europee, con la particolarità che per alcuni profili
professionali c'era un sottodimensionamento dei percorsi scolastici, nel senso che i
nostri studenti non avevano necessità, per ottenere un certo titolo, di completare un
percorso universitario, ma potevano limitarsi semplicemente a completare un corso di
formazione superiore non universitaria, come nel caso dei geometri. A livello europeo ciò
non era consentito.
Noi avevamo necessità di rivedere questo sistema per garantire ai nostri studenti di non
essere penalizzati rispetto agli studenti di altri paesi che, con titoli diversi, avevano
modo di esercitare la professione in Italia, diversamente dagli italiani che invece
all'estero non avevano tale possibilità.
Oltre al problema connesso ad un sottodimensionamento, ve ne era un altro relativo al
sovradimensionamento, come nel caso dei chimici, dei biologi e degli ingegneri, per i
quali in Italia era necessario aver completato un percorso di laurea quinquennale, mentre
analoga professione in altri paesi necessitava di un percorso formativo universitario più
breve. Ciò poneva nuovamente i nostri studenti in una condizione di penalizzazione
rispetto agli studenti di altri paesi.
Il tema dell'istruzione e della formazione professionale non può quindi essere visto solo
in un contesto nazionale, ma necessita di essere armonizzato con un contesto europeo più
ampio, che poi è quello con il quale i nostri studenti e futuri professionisti dovranno
confrontarsi.
Sono molti i risvolti da considerare per completare questo processo di devoluzione, così
come previsto dal Titolo V e dal disegno di legge attualmente all'esame della Commissione.
Vi è poi la necessità di operare tenendo in considerazione anche altre necessità, come
quelle di creare un mercato e di garantire ai nostri studenti il riconoscimento dei titoli
conseguiti in Italia sia nell'ambito nazionale che in quello dell'Unione europea.
PRESIDENTE. Onorevole Ministro, la ringrazio per il suo intervento ed esprimo un
apprezzamento sentito per la chiarezza espositiva con cui ha affrontato tutti i problemi,
inquadrandoli in un contesto estremamente articolato, compreso quello degli sbocchi
professionali a livello europeo, oggi particolarmente avvertito dagli organismi europei
nella predisposizione di direttive adeguate con riferimento all'inserimento nel mondo
professionale. Inoltre ha evidenziato altri livelli di formazione culturale che
costituiscono le basi stesse dell'impegno professionale a livello europeo.
VITALI (DS-U). Anch'io ringrazio il ministro Moratti per la sua presenza odierna,
che ci consente di affrontare un tema molto sentito nel mondo della scuola e per il quale
c'è anche forte preoccupazione, soprattutto con riferimento al disegno di legge sulla
devoluzione. Le rivolgerò cinque domande tese ad approfondire e a chiarire meglio le
varie problematiche sul tappeto.
La prima questione attiene alle risorse. Lei ha sostenuto che, in un processo di
trasferimento di competenze e funzioni già in atto, si sta registrando una forte
contraddizione per l'assenza di risorse adeguate alla gestione di tali competenze.
Come può pensare che l'attuazione di questo nuovo dispositivo costituzionale possa
risolvere il problema, quando l'attivazione di competenze legislative esclusive in materia
di organizzazione scolastica, di gestione di istituti scolastici e di formazione non è
accompagnata da alcun disegno di legge attuativo del nuovo articolo 119 della
Costituzione, cioè quello che prevede che le Regioni esercitino le proprie competenze
nell'ambito di un coordinamento dei principi della finanza pubblica stabilito in base a
legge ordinaria?
La seconda questione: qualora si decidesse di provvedere in qualche modo anche il
Governo si è impegnato a farlo all'attuazione dell'articolo 119, come pensa
sarebbe possibile risolvere il problema della gestione di servizi così fondamentali,
delicati e costosi come quelli legati alla scuola, in presenza di un meccanismo di
autoattribuzione?
Il disegno di legge n. 1187 usa l'espressione: "Le Regioni attivano". Dunque
questa disposizione va intesa nel senso che le Regioni possono attivare indipendentemente
da qualunque meccanismo di regolazione centrale. Mi muovo dunque già nell'ottica di una
contestuale attuazione del nuovo principio costituzionale indicato dall'articolo 119.
È presumibile che Regioni con una forte base imponibile, come il Piemonte o la Lombardia,
possano finanziare il servizio con le risorse che raccolgono sul proprio territorio; altre
Regioni invece, come la Calabria, la Puglia e la Basilicata, difficilmente potranno farlo,
anzi sicuramente non potranno.
Come è possibile prevedere un flusso di risorse verso queste Regioni se non vi è nessun
quadro di carattere generale che preveda, per l'appunto, l'esercizio di queste funzioni in
modo omogeneo, su tutto il territorio nazionale?
Inoltre, se l'obiettivo del Governo è arrivare ad una situazione come quella della
Provincia autonoma di Trento, che lei ha ricordato e che personalmente ritengo potrebbe
rappresentare un obiettivo condivisibile, allora perché non si è agito, molto più
semplicemente, sull'attuazione dei principi costituzionali esistenti? Legiferando, ad
esempio, in materia di principi fondamentali e livelli essenziali delle prestazioni
sociali e civili il Governo avrebbe potuto proporre al Parlamento un meccanismo in base al
quale tutte le Regioni, in una fase di transizione, avrebbero potuto giungere alla
gestione piena ed autonoma delle proprie risorse (come avviene appunto nella Provincia
autonoma di Trento). Sarebbe stato questo un meccanismo molto più garantista della
possibilità per tutte le Regioni di raggiungere tale traguardo. Mi chiedo per quale
motivo non sia stato fatto. Che non sia stato fatto è evidente, anche perché nel disegno
di legge n. 1306, che pure noi abbiamo criticato in quanto ci pare che i principi
fondamentali non possano essere fissati con delega al Governo ma con legge ordinaria,
tutto ciò non è contenuto.
La quarta domanda si riferisce all'autonomia scolastica. L'attuale testo della
Costituzione parla chiaro: l'istruzione è materia di legislazione concorrente, salva
l'autonomia delle istituzioni scolastiche, e come lei, onorevole Ministro,
giustamente ha ricordato con esclusione dell'istruzione e della formazione
professionale. Citare in Costituzione l'autonomia è molto importante. Il nuovo testo di
devoluzione non fa alcun riferimento a questo. Cosa dobbiamo evincere? Poiché, tra
l'altro, entrambi questi riferimenti rimangono in vigore, cosa succede dell'autonomia
scolastica, è demandata alla legislazione regionale essa stessa, oppure rimane come
principio intangibile per le stesse leggi regionali? Questo è un punto veramente molto
importante, al di là delle questioni sostanziali inerenti alle istituzioni, che non è
assolutamente chiarito. Non vi è dubbio infatti che, per rendere efficaci e competitive
le nostre istituzioni scolastiche, la leva dell'autonomia è una di quelle fondamentali.
Se quindi si manomette questo processo che, a mio avviso, positivamente è stato avviato
nel nostro Paese, si interviene su un punto davvero molto delicato e in modo negativo.
Concludo il mio intervento con un'ultima domanda. Poiché il progetto di devoluzione si
riferisce anche a quella parte dei programmi scolastici formativi che sono di interesse
specifico della Regione, chiedo al Ministro se ha avuto modo di valutare il parere
autorevolmente espresso dall'associazione degli italianisti che esprime forte
preoccupazione su questo punto, in riferimento ai dialetti e alle lingue regionali. È
chiaro infatti che la promozione di tutto ciò che attiene al territorio rappresenta un
elemento positivo ma non può andare a discapito degli elementi essenziali ed unificanti
che dobbiamo acquisire a livello non solo nazionale ma europeo che attengono, per l'appunto, alla formazione, alla lingua nazionale e agli aspetti
nazionali della nostra cultura. Quindi, delegare, demandare alle Regioni la definizione di
questa parte dei programmi scolastici, che potrebbe, per esempio, riguardare gli idiomi o
i dialetti locali, non potrebbe essere lesivo di quel processo di unificazione culturale
cui la scuola ha dato un contributo essenziale, soprattutto negli ultimi 40-50 anni, senza
il quale forse questo nostro Paese non sarebbe tra i paesi più sviluppati del mondo?
DEL PENNINO (Misto-PRI). Anch'io ringrazio il Ministro per la sua ampia esposizione. Mi limiterò a porre due domande per avere dei chiarimenti.
Se ho colto bene la sua osservazione, il Ministro ha giudicato positivamente l'ipotesi
di trasferimento integrale dell'organizzazione scolastica alle Regioni, contemplato nel
disegno di legge n. 1187 all'esame di questa Commissione, per superare asimmetrie
attualmente esistenti.
La mia domanda è la seguente e prende spunto dalla considerazione del Ministro. Se si
mantiene un meccanismo come quello previsto nel disegno di legge n. 1187, per cui
l'attivazione della competenza legislativa esclusiva in materia di organizzazione
scolastica è affidata all'iniziativa delle singole Regioni, e domani ci troviamo di
fronte alle cosiddette due velocità (le Regioni che attivano tale competenza e quelle che
non la attivano), non si rischia di creare altre asimmetrie e di far insorgere nuovi
problemi?
La seconda domanda, collegata alla precedente, è relativa al problema dei contratti. Il
Ministro ha fatto riferimento alla contrattazione nazionale come punto a cui si deve
guardare come elemento unificante. Se domani ci trovassimo di fronte ad un'organizzazione
scolastica attivata da alcune Regioni e non da altre, come si risolverebbe il problema
dell'unità della contrattazione e come si impedirebbe la creazione di trattamenti
differenziati che creerebbe non pochi problemi?
ROLLANDIN (Aut). Anch'io ringrazio il Ministro per la relazione svolta.
Pur non facendo parte organicamente di questa Commissione, come rappresentante di una
Regione a statuto speciale, quale la Valle d'Aosta, sono particolarmente interessato a
seguire il percorso che definisce quali sono i modelli di devoluzione e a comprendere in
che termini e con quali modalità si cerca di attivare dei sistemi che vedano la
partecipazione diretta e sempre più responsabile delle Regioni.
A proposito dei cosiddetti modelli e sono lieto che lei, signor Ministro, abbia
citato il modello della Provincia autonoma di Bolzano vorrei in particolare che lei
valutasse attentamente anche il modello Valle d'Aosta che, come lei certamente saprà,
diverge dal modello Bolzano per la semplice ragione che nel rispetto dell'autonomia e
dell'organizzazione ha un modello integrativo piuttosto complesso citato a livello europeo
come modello per quella che potrebbe essere l'educazione plurilingue. Vorrei ricordare
che, mentre a Bolzano esiste il patentino, ci sono cioè le due "filiere" da
seguire, in Valle d'Aosta è prevista la piena integrazione per tutto il percorso
scolastico di 13 anni. Sottolineo questo aspetto perché ritengo importante nell'ambito
dell'organizzazione, sia per quanto riguarda il disegno di legge di riforma che quello
riguardante la devoluzione, che l'articolo 6 del disegno di legge n. 1306 abbia
riconosciuto alle Regioni a statuto speciale la possibilità di mantenere la propria
organizzazione. Siamo lieti che le Regioni vadano in questa direzione organizzativa.
Si è poi parlato di due velocità. Vorrei sottolineare che le velocità saranno tre, dal
momento che c'è già una velocità delle Regioni a statuto speciale e una delle Regioni
che vorranno essere un poco più speciali delle altre o che comunque sapranno interpretare
questa nuova opportunità.
Le volevo chiedere quindi come valuta il modello Valle d'Aosta che ha previsto
un'integrazione piena e completa su un tema che, rifacendomi a quanto da lei affermato a
conclusione del suo intervento, va verso un modello europeo e sempre più plurilingue.
Un altro aspetto che mi interessa particolarmente è la questione relativa al
riconoscimento dei titoli. Lei ha giustamente affermato che è necessario un modello
scolastico che permetta di agevolare il passaggio successivo al lavoro. Lei certamente
saprà che il problema del riconoscimento dei titoli è ancora molto complesso.
L'ultima notazione, che credo sia molto interessante, tenuto conto del contesto europeo
nel quale ci inseriamo, è legata ai dialetti e alle lingue. Io ritengo che lo studio e la
conoscenza delle lingue, italiana e straniere, sia perfettamente compatibile con il
mantenimento dei dialetti, che possono trovare la loro giusta collocazione e che
rappresentano un importante patrimonio culturale. Cosa pensa in proposito?
MORATTI, ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca scientifica. Signor Presidente, mi riservo di fornire solo alcune risposte di carattere generale, mentre su certi temi più specifici, soprattutto in relazione ad alcuni riferimenti costituzionali, preferisco prima condurre degli approfondimenti e poi fornire, nel più breve tempo possibile, una risposta scritta.
In generale credo che su questo tema sia molto difficile pensare di avere già delle
risposte, perché siamo in presenza di un cambiamento di grande portata che richiede molta
prudenza. È necessario avere un obiettivo certo, ma anche muoversi con la gradualità
necessaria per poter avviare un percorso, e poi sperimentarlo, metterlo a punto e
verificarlo.
Voglio solo ricordare che su questo tema tutti i paesi che hanno avviato alcuni
l'hanno già completata la riforma federalista o, comunque, del decentramento,
hanno impiegato moltissimi anni per completarla. Un esempio per tutti è quello del
Belgio, un paese piccolo, che presenta però alcune peculiarità che derivano dalla
coesistenza di diverse etnie: per completare il trasferimento alle Regioni di tutta
l'organizzazione scolastica, il Belgio ci ha messo vent'anni. Quindi, credo che dobbiamo
avere in mente l'obiettivo essenziale di migliorare la qualità complessiva del sistema.
Purtroppo, dobbiamo partire dalla constatazione che i livelli di apprendimento attuali del
nostro sistema educativo non sono ottimali, con una situazione che nel tempo si è anche
rapidamente deteriorata. Cito il caso della scuola elementare, considerata a livello OCSE
una dei punti di eccellenza del nostro sistema, ma che negli ultimi dieci anni è
retrocessa in graduatoria. Secondo l'indagine PISA sui livelli di apprendimentoper quanto
concerne la propria lingua, matematica e scienze, noi ci troviamo tra il ventunesimo e il
ventiseiesimo posto.
Lo strumento della devoluzione deve portare ad un miglioramento della qualità del
servizio. Credo che questo sia possibile proprio perché per le peculiarità del servizio
scolastico la vicinanza al territorio è sinonimo di maggiore vicinanza alle esigenze
degli utenti. Se il percorso di devoluzione verrà effettuato con la necessaria
gradualità e avendo ben chiaro l'obiettivo del miglioramento della qualità del servizio,
si potranno avere risultati positivi. Non a caso ho citato il sistema di valutazione
nazionale come strumento importante per accompagnare il processo di devoluzione.
Circa i diversi modelli, va fatto anche un accenno all'Europa, la quale non offre certo un
quadro omogeneo. Prima si è citato il caso delle lingue. Il commissario Reading si è
sempre impegnato al fine di non creare una loro gerarchizzazione. La posizione della
Commissione è che ogni paese dovrebbe prevedere lo studio di tre lingue, la propria, più
altre due di prossimità. Ma all'interno dei singoli paesi assistiamo a situazioni assai
diverse. Faccio l'esempio della Germania, che non è ancora riuscita ad andare nella
direzione che ci siamo dati all'interno del Consiglio dei ministri, in accordo con la
Commissione, che è quella di studiare due lingue comunitarie oltre alla propria. La
Germania non è ancora riuscita a perseguire questo obiettivo, perché il fenomeno
dell'immigrazione è molto forte. Noi abbiamo solo il 2,36 per cento di studenti stranieri
(dato che negli ultimi anni si è accentuato, perché fino a dieci anni fa era pari a
0,36), ma la Germania presenta percentuali molto più alte, tanto che deve insegnare il
tedesco come seconda lingua. Dico questo perché credo sia difficile avere un modello. È
più di buon senso cercare di capire quali siano le diverse realtà, anche nel nostro
Paese. Il modello della Valle d'Aosta è diverso da quelli di Trento e Bolzano.
Credo che le diversità vadano rispettate, perché costituiscono una ricchezza del nostro
Paese, e che ci si debba preoccupare delle due velocità, non in maniera fine a se stessa,
ma affinché non portino ad un abbassamento della qualità del servizio. Poi le due
velocità potranno attivarsi, ma se ciò si verificherà in un quadro che avrà stabilito
in maniera chiara e precisa gli standard di qualità di servizio che le Regioni
dovranno darsi per poterne garantire una omogeneità su tutto il territorio nazionale, si
potrà ragionevolmente pensare che non si avrà una diminuzione, ma un potenziamento del
servizio stesso. È un lavoro da fare non a tavolino, ma insieme con le Regioni e le
Province autonome. Siamo protagonisti diversi di una nuova Repubblica, nella quale lo
Stato ha un ruolo, le Regioni un altro, gli enti locali un altro e le istituzioni
scolastiche, che sono state elevate a rango costituzionale, un altro ancora.
È una questione che va in ogni caso affrontata con il concorso di tutti. Non mi sento di
dire che il Governo ha una ricetta per attuare la devoluzione. È un percorso da studiare
insieme alle Regioni, alle autonomie locali, naturalmente nel rispetto dell'autonomia
delle istituzioni scolastiche che rappresentano un grande valore.
Come ricordava il senatore Del Pennino, ciò riguarda anche la necessità di non creare
squilibri all'interno del corpo docente. Se le Regioni attivano la propria competenza in
maniera differenziata, bisognerà studiare un sistema unificante magari prevedendo
una lista di idoneità nazionale che non consenta differenziazioni che comportino
una mobilità, una differenza della qualità dei docenti, ma garantisca una chiara
definizione degli standard a livello nazionale.
Le domande emerse nel corso dell'audizione testimoniano la difficoltà, la complessità di
questo processo, peraltro già avviato nella precedente legislatura e rispetto al quale
l'attuale Governo ha proposto alcune modifiche. Si tratta di un processo che va in ogni
caso governato con la necessaria gradualità perché l'obiettivo deve essere quello di
assicurare e migliorare comunque la qualità del servizio.
VITALI (DS-U). La questione dell'autonomia e dunque delle risorse farà parte
delle risposte che ci darà successivamente?
MORATTI, ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca scientifica. In
linea generale, sull'autonomia ho fatto qualche accenno. Credo che le risorse vadano
invece rese coerenti con i centri di responsabilità. Questa è la risposta di principio.
Per attuare tale obiettivo credo che si debba lavorare nell'ambito della cabina di regia
che si prevede con l'attuazione della devoluzione. Lo scopo dovrebbe essere quello di
attuare un sistema al quale corrispondano centri di responsabilità e di risorse chiari e
precisi.
VITALI (DS-U). Signor Ministro, in alcune Regioni l'istruzione costa più
dell'intero gettito fiscale a disposizione delle Regioni stesse. Questa è la vera
difficoltà.
MORATTI, ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca scientifica.
Lei tocca un problema al quale non posso ovviamente dare una risposta perché correlato ad
un discorso fiscale.
VITALI (DS-U). Proprio per la condivisione dell'obiettivo che lei ha posto, cioè
quello di non determinare comunque un declassamento dei livelli dell'istruzione ma
piuttosto di incrementarne la qualità, ritengo che non possiamo procedere al buio in una
materia del genere. O queste risposte vengono date oppure diventa difficile per il
Parlamento decidere una modifica costituzionale che può avere conseguenze devastanti.
PRESIDENTE. L'articolo 119 della Costituzione contiene la norma sulla perequazione delle
risorse per situazioni di questo tipo.
VITALI (DS-U). Non so se la perequazione sia possibile con l'attivazione.
PRESIDENTE. La situazione va inquadrata nel complesso del futuro ordinamento. Ritengo che
anche queste norme siano flessibili.
Ringrazio il Ministro per i chiarimenti che ha voluto dare alla Commissione e rinnovo
l'apprezzamento già espresso per la chiarezza espositiva nell'affrontare temi così
difficili, che tuttavia sta trattando con tanta passione e competenza. Molta è la strada
da fare, ma credo che tutto il Parlamento sia disponibile nel sostenerla in questo
percorso, onorevole Ministro, al di là delle diverse posizioni politiche. Ritengo infatti
che la scuola rappresenti il cuore stesso del Paese.
Dichiaro conclusa l'audizione odierna e rinvio il seguito dell'indagine conoscitiva ad
altra seduta.