INDAGINE CONOSCITIVA SUI PROVVEDIMENTI IN ITINERE DI ATTUAZIONE E DI REVISIONE DEL TITOLO V DELLA PARTE II DELLA COSTITUZIONE

6º Resoconto stenografico

SEDUTA DI GIOVEDÌ 17 OTTOBRE 2002

Presidenza del presidente PASTORE

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca il seguito dell'indagine conoscitiva sui provvedimenti in itinere di attuazione e di revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione.
E' in programma oggi l'audizione di rappresentanti della Conferenza dei Presidenti dell'Assemblea, dei Consigli regionali e delle Province autonome.
Ricordo che, ai sensi dell'articolo 33 comma 4, del Regolamento, è stata chiesta l'attivazione dell'impianto audiovisivo e che la Presidenza del Senato ha già preventivamente fatto conoscere il proprio assenso. Se non ci sono osservazioni, tale forma di pubblicità è dunque adottata per il prosieguo dei lavori.
Sono presenti, per la Conferenza dei Presidenti dell'Assemblea, dei Consigli regionali e delle Province autonome, il presidente coordinatore Riccardo Nencini, accompagnato dalla dottoressa Manuela Turini e dal dottor Giacomo Di Iasio, il segretario generale Stefano Rolando, il responsabile per le relazioni esterne e comunicazioni Paolo Pietrangelo, nonché la dottoressa Sandra Torricini e il dottor Marco Zanini dell'Ufficio giuridico-istituzionale.
Ringrazio i nostri ospiti per essere intervenuti e do senz'altro la parola al dottor Nencini.


NENCINI. Signor Presidente, ringrazio lei e i membri della Commissione per averci concesso questa occasione.
Preannuncio che verrà consegnata alla Commissione la relazione che mi accingo ad illustrare, nella quale i due disegni di legge oggetto di questa audizione, il n. 1545 (il cosiddetto disegno di legge La Loggia), ed il n. 1187, sulla devolution, vengono trattati separatamente.
È interesse delle Regioni e di tutto il sistema della autonomie che si arrivi il più presto possibile all'approvazione di una normativa che adegui l'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale n. 3 del 2001. Ciò non significa, però, accettare de plano il disegno di legge La Loggia e rassegnarsi anche ai suoi aspetti dubbi. Al riguardo, faccio rilevare che vi è una novità degna di nota. Ieri infatti si è svolto un incontro con il Presidente del Senato, al quale abbiamo comunicato il raggiunto accordo consigli regionali-governi regionali. Tale aspetto è stato comunque inserito nella relazione che verrà consegnata, perché una delle lamentazioni che sarebbero state presentate, e che trovano comunque ancora conferma, a una motivazione precisa: la Conferenza ha una sua sede assolutamente opportuna e formale, all'interno della quale avvengono le giuste valutazioni, le quali tuttavia rimangono fuori da una serie di consultazioni relative al disegno di legge La Loggia. Da ieri i consigli regionali ed i governi regionali, raggiunto questo accordo, consegnato nella mani del presidente Pera, sono nelle condizioni di svolgere compiutamente il loro lavoro e di mettere la fretta istituzionalmente dovuta nel procedere nei lavori di costituzione definitiva della cosiddetta "Bicameralina". Questo viene salutato come fatto assolutamente positivo.
Dobbiamo innanzi tutto rilevare che l'esame di questo disegno di legge, come pure quello del disegno di legge di attuazione dell'articolo 122 della Costituzione e del disegno di legge n. 1187 sulla devolution, si svolge senza che si sia ancora proceduto all'integrazione della Commissione parlamentare per le questioni regionali, secondo quanto previsto dall'articolo 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001. Si stanno infatti decidendo punti fondamentali della riforma e si sta discutendo della "riforma della riforma", senza che vi sia un coinvolgimento istituzionale delle Regioni e, in particolare, delle assemblee regionali, nel procedimento legislativo. A tale proposito, ricordiamo che gli esecutivi regionali hanno una sede di intervento, istituzionale e forte, nella Conferenza Stato-Regioni.
Tornando al disegno di legge La Loggia, esprimiamo una valutazione complessivamente positiva circa il meccanismo che regola l'appropriarsi progressivo da parte delle Regioni delle materie loro spettanti, sia come competenza esclusiva sia come nuova competenza concorrente. Mi riferisco in particolare al principio della "cedevolezza" della normativa statale di fronte al subentrare della normativa regionale, un principio che non dovrebbe comportare usurpazioni e che evita vuoti normativi. Occorre tuttavia che nel frattempo Governo e Parlamento non procedano ad occupazioni di territori, sia pure provvisorie, non strettamente indispensabili, altrimenti la "cedevolezza" si trasformerebbe in vischiosità, che potrebbe palesemente arrecare danni al processo conseguente. Soprattutto nelle materie di competenza concorrente è auspicabile un'assoluta sobrietà di interventi statali, per evitare che si allarghi il coacervo delle leggi dalle quali si dovranno desumere i principi fondamentali.
Appunto il modo con cui il disegno di legge affronta il nodo dei principi fondamentali nelle materie di competenza legislativa concorrente appare, anche a nostro parere, uno dei punti controversi. Lo dico anche per aver avuto modo di leggere la relazione svolta presso questa Commissione dal professor Vandelli. Ricordiamo che i giuristi ascoltati dalla Commissione affari costituzionali del Senato, nel corso delle audizioni sugli effetti della riforma del Titolo V della Costituzione, avevano pressoché unanimemente escluso che la questione dei principi fondamentali potesse essere riproposta nei termini in cui venne proposta e risolta agli inizi dell'attività legislativa regionale.
La riforma del Titolo V della Costituzione non presenta più i principi fondamentali come un limite al potere regionale concorrente; fa invece di tali principi una vera e propria materia "trasversale" di competenza statale. I principi fondamentali diventano così non più limiti, ma indicazioni ed orientamenti per il potere legislativo regionale. Accettando invece l'ipotesi di desumere i principi fondamentali dalle leggi oggi vigenti, si compie in realtà un'operazione di mummificazione dell'ordinamento regionale o, in alternativa (o cumulativamente), si apre una prospettiva di interminabile contenzioso costituzionale Stato-Regioni (come in talune materie si sta già verificando). Considerare la legislazione vigente come fonte di principi fondamentali validi anche nel nuovo assetto, significa racchiudere il potere legislativo regionale concorrente nei vecchi confini di ieri.
La via maestra, sicuramente più rispondente allo spirito della riforma, sarebbe quella di una legislazione statale che, ex novo, e nella nuova ottica, indicasse sobriamente gli indispensabili principi generali di riferimento, visti non tanto come una gabbia, ma piuttosto come un insieme dinamico. Ma i tempi, come dicevamo, sono stretti, e sembra imporsi, almeno in via transitoria, una soluzione più rapidamente attuabile. Il disegno di legge propone una delega al Governo per la "ricognizione", tramite uno o più decreti legislativi, dei principi fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti nelle materie previste dall'articolo 117, terzo comma, della Costituzione. La delega dovrebbe essere esercitata entro un anno. Ma l'articolo 76 della Costituzione sembra non consentire che il Parlamento deleghi al Governo la definizione di principi della legislazione: il meccanismo della delega richiede che sia il Parlamento a definire i principi. Dato che giuridicamente non esiste la categoria dei "principi sui principi", non si può pensare ad una delega al quadrato, per cui il Parlamento indica i massimi principi per l'individuazione, da parte del Governo, dei principi secondi. Lo stesso disegno di legge, quando passa ad indicare i principi cui la legislazione delegata dovrebbe attenersi, finisce per indicare non dei principi, ma degli obiettivi generici e privi di una verificabile effettività giuridica. È quindi una delega che lascia piuttosto perplessi. Parecchi giuristi la ritengono inammissibile. Noi, pur con tutte le riserve sopra esposte, riteniamo che una forma di delega possa essere praticata, sia pure in termini diversi da quelli prospettati nel disegno di legge in esame.
Si dovrebbe arrivare a delegare l'identificazione, nel complesso della legislazione vigente, delle sole disposizioni che abbiano natura di principio nel senso e nello spirito della nuova formulazione dell'articolo 117 della Costituzione. Cioè la ricognizione dei principi già indicati in passato dal Parlamento nell'esercizio del suo potere legislativo.
Insomma, occorrerebbe delegare al Governo la redazione di una specie di testo unico meramente ricognitivo, senza margini di innovazione o di interpretazioni estensive, che indichi con sicurezza alle Regioni i riferimenti da cui il Governo sarà guidato nel valutare la necessità di impugnare le leggi regionali per violazione delle disposizioni di principio esistenti. Un atto del genere, tra l'altro, renderebbe pienamente funzionale l'accordo quadro intercorso tra Governo e presidenti delle Regioni. Questa ipotesi, che è pur sempre un compromesso, richiederebbe qualche modificazione o qualche precisazione al disegno di legge, per rendere inequivoco il carattere compilativo della legislazione delegata e per confermarne il carattere transitorio. Fatta partire in questo modo empirico la riforma, il Parlamento dovrebbe procedere a definire nuovi e diversi principi fondamentali, coerenti con il nuovo ordinamento di tipo federale.
Il tema dei principi fondamentali si collega a sua volta con quello della precisazione delle competenze concorrenti, che peraltro attiene più propriamente ai discorsi sulla "riforma della riforma". Su questo aspetto vorrei fare una sola osservazione. Si è parlato, anche da parte del Governo, della necessità di rivedere le materie di competenza concorrente, sfoltendone l'elenco. Non vogliamo negare a priori che qualche verifica possa essere opportuna, ma in linea generale crediamo che la vera necessità sia quella di una precisa e ragionata "actio finium regundorum", cioè di un'identificazione dinamica di principi di armonizzazione delle scelte politiche che sottostanno all'esercizio del potere legislativo nelle varie materie, lasciando alle Regioni le competenze già oggi attribuite. Le competenze concorrenti non devono dunque diventare, come rischiano oggi, un tiro alla fune. Ma la soluzione non può essere nemmeno quella di tagliare la fune, visto che probabilmente alle Regioni resterebbe in mano il capo più corto e sfrangiato, e comunque di dubbia certezza.
Vorrei poi fare un cenno a quanto previsto dall'articolo 2, secondo comma del disegno di legge n. 1545. Si segnala che, a proposito delle "forme di controllo, anche sostitutivo", il comma in esame stabilisce che queste siano disciplinate negli statuti degli enti stessi. Questa materia - ove si intenda nell'accezione di "forme di controllo, anche sostitutivo" sugli enti locali - sembrerebbe invece più correttamente da attribuire alla disciplina della legge regionale, per evitare il caso che il soggetto controllato disponga in merito al controllo su se stesso.
Circa i limiti della potestà legislativa, il disegno di legge (articolo 1, comma 1) introduce una categoria indeterminata e indeterminabile di limiti "derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea e alle Comunità europee". Questa costituzionalizzazione automatica e "in bianco" di tutto quanto si decida in sede europea costituisce – ed è parere corale della Conferenza - uno dei punti più criticabili. Non si può infatti dimenticare che la normativa europea soffre di un forte deficit di democraticità e che la partecipazione regionale alla sua determinazione è assolutamente carente.
La partecipazione delle Regioni alla formazione degli atti comunitari risulta debole e imprecisa. Ricordo che il 2 settembre scorso è stato presentato il disegno di legge di modifica alla legge La Pergola sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari. L'intento enunciato è quello di potenziare la partecipazione delle Regioni e delle Province autonome sia alla fase di formazione del diritto comunitario, la cosiddetta fase ascendente, che a quella discendente, cioè di attuazione del diritto comunitario. Ci riserviamo comunque, come Conferenza dei presidenti dei consigli regionali, di esprimere anche su questo disegno di legge un nostro parere. In via generale ci preme sottolineare invece che, dopo la riforma del Titolo V, le Regioni hanno nuove e più forti ragioni per reclamare una diversa partecipazione ai procedimenti comunitari.
Interessante è il comma 2 dell'articolo 3, secondo il quale: "Nelle materie di competenza legislativa delle Regioni e delle Province autonome, il Governo può proporre ricorso dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee avverso gli atti normativi comunitari, anche su richiesta di una delle Regioni e delle Province autonome". Preliminarmente va notato che non esisterebbero impedimenti a riconoscere direttamente alle Regioni ed alle Province autonome la legittimazione a ricorrere dinanzi alla Corte di giustizia, proprio in virtù della particolarità dell'ordinamento delle Comunità europee. Va poi notato che non c'è alcuna garanzia che la richiesta delle Regioni abbia seguito; né è indicato come il Governo decida (a maggioranza? All'unanimità? Con la partecipazione di rappresentanti delle Regioni?) sul seguito da dare alla domanda. Nel dubbio resta anche da precisare quale sia l'organo regionale competente a deliberare sulla presentazione della richiesta al Governo. Su questi punti sarebbero decisamente opportune precisazioni e chiarimenti.
L'articolo 4 disciplina l'attività delle Regioni in materia internazionale, senza discostarsi significativamente dalle norme vigenti. Sembra anzi che vi sia un'interpretazione molto prudente del nuovo testo costituzionale. L'articolo 117, nono comma, prevede che le Regioni possano, nelle materie di loro competenza, "concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato". Il disegno di legge La Loggia distingue molto più analiticamente i vari tipi di intese e di accordi, recuperando anche quelle "attività di mero rilievo internazionale" il cui effettivo significato è tutto da ridimensionare. Questi accordi sono poi preceduti, accompagnati e seguiti da una sorveglianza statale che si conclude, per gli "accordi esecutivi ed applicativi di accordi internazionali regolarmente entrati in vigore, o accordi di natura tecnico-amministrativa, o accordi di natura programmatica" in una vera e propria autorizzazione preventiva alla firma. Aggiungo che il Governo può segnalare alle Regioni l'inopportunità politica di tutte le forme di attività internazionali: in caso di dissenso, lo ricordo, "il Governo delibera sulla questione" con la presenza del presidente della Regione interessata. È evidente che questa impostazione mira a salvaguardare il principio che unico soggetto di diritto internazionale è lo Stato e che le Regioni e le Province autonome quando agiscono in campo internazionale lo fanno come organi dello Stato (da qui, per esempio, la previsione del conferimento, da parte del Ministero degli affari esteri, dei "pieni poteri di firma" alla Regione). Si tratta di un'impostazione conforme al diritto internazionale - lo riconosciamo - che però può risultare in contrasto o almeno in distonia con l'eventuale previsione negli Statuti regionali di una ratifica con legge regionale degli accordi e delle intese di cui stiamo parlando. È consigliabile anche sul punto un adeguato approfondimento.
A proposito del riassetto delle funzioni amministrative, viene introdotta una "verifica" da parte della Corte dei conti sugli equilibri di bilancio delle Regioni, oltre che degli enti locali, senza che si dica come, con quali effetti, a quali finalità e con quali conseguenze, anche sanzionatorie, si svolga. L'introduzione di tale verifica, anche se può risultare giustificata dal patto di stabilità e dal coordinamento della finanza pubblica, suscita più di una perplessità, in quanto non direttamente e necessariamente collegata alla riforma del Titolo V. Sarebbe necessario nel caso indicare i fondamenti costituzionali.
L'articolo 7 riguarda i ricorsi alla Corte costituzionale.
Nel nuovo testo introdotto come articolo 31 della legge n. 87 del 1953 è previsto che "La questione di legittimità costituzionale è sollevata, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, anche su proposta della Conferenza Stato-Città e Autonomie locali". L'innovazione è importante per molti aspetti ma è resa monca dalla mancanza di alcuni dettagli, che possono essere assunti come significativi. Manca, in particolare, l'indicazione se la proposta della Conferenza abbia valore obbligatorio per il Governo o costituisca semplicemente un atto di impulso liberamente valutabile. Soprattutto non è chiarito se la proposta della Conferenza possa riguardare anche l'impugnazione degli statuti regionali.
Il comma 2 dello stesso articolo 7 sostituisce il secondo comma dell'articolo 32 della legge sopra citata, che riguarda il ricorso delle Regioni alla Corte costituzionale, introducendo il seguente testo: "La questione di legittimità, previa deliberazione della Giunta regionale, anche su proposta del Consiglio delle autonomie locali, è promossa dal Presidente della Giunta".
La possibilità di proposta di impugnazione da parte del Consiglio delle autonomie locali costituisce una innovazione rilevante perché va ad incidere su una materia (la disciplina delle funzioni del Consiglio delle autonomie locali) che l'articolo 123, quarto comma, della Costituzione sembrerebbe riservare allo statuto regionale. Inoltre, il potere di proporre alla Giunta di sollevare la questione di legittimità delle leggi statali esula dalle funzioni del Consiglio delle autonomie come "organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali", così come disegnato dal citato articolo 123. Insomma, vi è qualche dubbio sulla perfetta legittimità costituzionale della norma.
La parte del disegno di legge riguardante l'organizzazione periferica dello Stato non ha un impatto diretto sull'ordinamento regionale: potrebbe quindi essere stralciata.
L'articolo 9 del disegno di legge n. 1545 non affronta in alcun modo, neppure sotto l'aspetto procedurale, il problema di individuare quali siano le ulteriori materie spettanti alle Regioni ad autonomia speciale ed alle Province autonome in base all'articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001: un problema piuttosto complesso, che investe anche la nuova configurazione dei limiti del potere legislativo regionale.
Il disegno di legge - lo ricordo - si limita ad affidare alle "Commissioni paritetiche previste dagli statuti delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome" il compito di proporre "l'adozione delle norme di attuazione che definiscono i beni e le risorse strumentali, finanziarie, umane ed organizzative da trasferire, occorrenti all'esercizio delle ulteriori funzioni amministrative". A nostro giudizio, resta irrisolta l'individuazione dei contenuti di più ampia autonomia da riconoscersi alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome.
Per quanto riguarda il disegno di legge n. 1187, riguardante la cosiddetta devolution, la Conferenza dei presidenti delle assemblee delle Regioni e delle Province autonome non ha maturato una convinzione unanime e definitiva. Le considerazioni che riporto rientrano nella categoria delle enunciazioni condivise coralmente dalla Conferenza.
In primo luogo, riteniamo che un intervento di "riforma della riforma" dovrebbe avere un orizzonte più vasto di quello considerato dal disegno di legge in questione: dovrebbe considerare anche l'istituzione di una Camera delle Regioni e la partecipazione delle Regioni alla formazione della Corte costituzionale. Continuare a procedere solo per via di parziali aggiustamenti appare non corretto sotto il profilo dei rapporti istituzionali Stato-Regioni.
Circa le materie oggetto della devolution, vi è in molti giuristi la fondata impressione che una di esse, la polizia locale, appartenga già alla competenza esclusiva delle Regioni, visto che non rientra nelle materie di competenza esclusiva dello Stato e che non è elencata tra le materie di competenza concorrente. Semmai, dalla relazione che accompagna il disegno di legge, sembra che ci sia qualche equivoco sui contenuti di questa materia, almeno rispetto a quanto dottrina e leggi intendono per polizia locale. Sarebbe quindi opportuno che nel corso della discussione sul disegno di legge si determinasse cosa si intende esattamente per polizia locale.
Il disegno di legge lascia poi nell'ombra alcune serie questioni di coordinamento normativo. Non va dimenticato, per esempio, che il potere esclusivo statale di "determinazione dei livelli delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale" si pone come una competenza capace di incidere anche sulle materie devolute, quanto meno per l'assistenza e l'organizzazione sanitaria ed anche per quanto riguarda l'organizzazione scolastica e la gestione degli istituti scolastici e di formazione. Altrettanto potrebbe accadere, sempre per la materia scolastica, in virtù della competenza statale esclusiva (articolo 117, secondo comma, lettera n), ed articolo 33, secondo comma) a dettare con legge le norme generali sull'istruzione. La presenza di queste norme costituzionali può servire da contrappeso ai paventati danni che la devolution porterebbe alla coesione nazionale ed all'uguaglianza tra Regioni; la devolution stessa però va adeguatamente coordinata con le norme ora citate.
Ci sono poi i rapporti tra il disegno di legge e il terzo comma dell'articolo 116, che aprono alla possibilità di "Regioni a due velocità".
Tra devolution ed articolo 116 vi è una parziale coincidenza di materie ("istruzione" e "tutela della salute" per l'articolo 116, "assistenza ed organizzazione sanitaria", "organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione" e "definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione" per la devolution).
Quindi per tali materie, intese nel loro contenuto sostanziale, al di là delle diverse denominazioni, sembra che alle Regioni vengano offerte dunque due possibilità: o la contrattazione delle "ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia" previste dall'articolo 116, che tuttavia potrebbe arrivare fino alla competenza legislativa esclusiva; oppure l'attivazione diretta, per via di devolution, della competenza esclusiva. È opportuno che il disegno di legge faccia chiarezza su questa alternativa, anche perché, mentre nell'articolo 116 sono previste norme procedimentali e richiesti requisiti, nel disegno di legge sulla devolution mancano le une e gli altri.
In sostanza, l'attivazione della "seconda velocità", di cui all'articolo 116, terzo comma, potrebbe apparire non un diritto pieno della Regione, ma una attribuzione-concessione concordata con lo Stato, con una procedura partecipata.
A fronte di ciò, vi è da dire che la disposizione di cui all'articolo 116 si inserisce armonicamente nelle prospettive delineate dalla riforma. Coinvolge tutte le istituzioni interessate nella considerazione circa l'opportunità di accedere a forme maggiori e particolari di autonomia; lascia ad ogni Regione margini ampi di valutazione e di scelta, in applicazione realistica e duttile del principio di sussidiarietà. Infine, non presenta risvolti che possano, quanto meno in via di principio, mettere a rischio la coesione nazionale.
Circa l'aspetto delle risorse, rimane da chiarire come esse si attivino con la devolution. Il disegno di legge n. 1187 non ne fa cenno, a differenza di quanto prevede l'articolo 116 della Costituzione. Sarebbe invece necessario considerare anche questo profilo e precisarne i riflessi ed i condizionamenti sulla proposta.
Mentre il federalismo a più velocità previsto nell'articolo 116 ha, come dicevamo, indicazioni procedurali precise che prevedono un bilanciamento ottimale degli interessi e delle esigenze e che garantiscono la tutela della solidarietà nazionale sul versante delle risorse, la devolution ne è priva.
Di più, l'articolo 116 ipotizza un concorso di tutti gli attori istituzionali, e soprattutto si configura come una scelta, discrezionale e verificata, di ciascuna Regione su un ventaglio di materie ampio e significativo. La devolution invece riguarda obbligatoriamente poche materie, rispetto alle quali è più incombente il contrasto con quanto resta dell'interesse nazionale.

PRESIDENTE. La ringrazio dottor Nencini per la chiarezza espositiva e per la completezza delle informazioni fornite. Certamente, nello svolgimento dei nostri lavori terremo conto di queste sue osservazioni.
Prima di dare la parola ai senatori che intendono porre quesiti ai nostri ospiti ed intervenire io stesso, vorrei rivolgere un saluto particolare al senatore Vizzini, presidente della Commissione bicamerale per le questioni regionali, il quale, come sapete, è coinvolto quanto e più di me in questo processo che si dovrebbe concludere (e mi fa piacere che il presidente Nencini abbia voluto confermarlo in questa sede), anche secondo gli auspici del Presidente del Senato, in tempi ragionevoli seguendo le linee esposte dallo stesso presidente Pera, che credo rappresentino un equilibrio tra l'esigenza di una Commissione allargata e quella di consentire al Parlamento di procedere nell'attività legislativa, nel rispetto dei canoni costituzionali.
Vorrei poi svolgere una considerazione di carattere generale. Gli altri punti– lo ripeto – verranno presi in considerazione in sede emendativa. Ricordo che sul disegno di legge La Loggia vi è un'ampia disponibilità da parte di tutte le forze politiche a farlo approdare al più presto in Aula.
Sulla questione della sovrapposizione fra i principi della delega e quelli fondamentali della legislazione concorrente si registra qualche divergenza, almeno per quanto riguarda l'opinione di chi vi parla e di altri colleghi, soprattutto della maggioranza. In realtà, a ben vedere si tratta di due oggetti ben diversi. I principi della delega sono tali per definizione e quindi tracciano i binari e gli obiettivi fondamentali che deve realizzare il legislatore delegato, mentre i principi fondamentali sono quelli puntuali che il legislatore delegato può poi individuare nell'ambito discrezionale che i principi della legge di delega gli hanno conferito. Desideravo fare questa puntualizzazione per lasciare agli atti una valutazione diversa su una questione che, lo ripeto, è ancora aperta.
Una seconda questione riguarda la ricognizione. Sull'articolo 1 del disegno di legge n. 1545, che conferisce la delega ricognitiva, vi è la volontà politica comune di arrivare ad una definizione in termini e in tempi ragionevoli. Anche se auspicabile, è difficile però che si possa realizzare il ricorso a leggi puntuali, nell'ambito di un ventaglio così ampio di competenze regionali, in tempi ragionevoli, per evitare la conflittualità. Ma sul fatto che il legislatore non possa ricavare dal sistema i principi forse si insiste un po' troppo, se è consentito, dato che è stato riconosciuto dalle leggi di attuazione costituzionale e, prima ancora, dalla Corte costituzionale, che le Regioni possono ricavare principi fondamentali dalla legislazione ordinaria, nell'ambito di certi indirizzi.
Desideravo solo puntualizzare che ci riteniamo in coerenza e in aderenza almeno con il disegno di legge La Loggia. Ci rendiamo comunque conto che si tratta di problemi che certamente daranno luogo a questioni non solo di diritto ma anche politiche, che vorremmo cercare di risolvere, d'intesa con tutte le forze presenti in Parlamento, o almeno con la maggior parte di quelle disponibili, evitando che con la ricognizione si possa arrivare ad una modifica dei principi. La funzione ricognitiva va in qualche modo disciplinata e insieme a me, che sono relatore, anche i colleghi dell'opposizione, come il senatore Bassanini, si sono impegnati per consentire lo svolgimento di tale funzione in maniera corretta, senza prevaricazioni, senza la creazione di nuovi principi, naturalmente cercando di individuare quelli esistenti.

VIZZINI (FI). Ho letto che all'ordine del giorno c'era questa audizione e sono venuto con piacere a salutarvi. Purtroppo però non posso restare perché devo recarmi in Commissione bilancio. Al riguardo, devo far presente che il rapporto con le Regioni, proprio sotto il profilo delle vicende finanziarie, non è in questo momento dei migliori. Comunque, anche come Presidente della Commissione bicamerale per le questioni regionali ringrazio la Commissione per il vostro contributo dato.

BASSANINI (DS-U). Signor Presidente, nel ringraziare la delegazione che oggi è intervenuta ai nostri lavori, vorrei fare alcune osservazioni.
Prescindendo dalle questioni legate all'attuazione dell'articolo 119 della Costituzione - che, per altri versi, è anch'essa una priorità assoluta, dal momento che riguarda le risorse necessarie per far fronte ai nuovi ma magari anche ai vecchi compiti e funzioni delle Regioni, quindi prescindendo dall'attuazione dell'articolo 119 stesso - mi è sembrato di capire che la priorità assoluta sia a vostro avviso l'approvazione della legge di attuazione della legge costituzionale n. 3 del 2001, di riforma del Titolo V della Costituzione. Se ho capito bene - e la mia è una richiesta di precisazioni - voi ritenete che la riforma della riforma, in particolare quel pezzo di "riforma della riforma", che è all'esame del Parlamento, cioè il cosiddetto disegno di legge n. 1187 sulla devolution, meriterebbe di essere riconsiderato, sia per comprendere parti mancanti e da tutti considerate necessarie, come il Senato federale o il Senato delle Regioni, sia, quanto meno, per precisare l'inserimento delle disposizioni proposte nel contesto del Titolo V e il rapporto con le disposizioni costituzionali esistenti. Da un lato, quindi, vi è l'indicazione della priorità, dall'altro, l'esigenza di una ulteriore riflessione che consenta al Parlamento di esaminare un progetto di "riforma della riforma" completo ma anche non equivoco nelle sue formulazioni.

NENCINI. Esattamente.

BASSANINI (DS-U). Vi è poi una seconda richiesta di precisazioni. Mi sembra di aver capito, ed in gran parte lo condivido (ma non voglio polemizzare con il presidente Pastore) che voi riteniate che il combinato disposto degli articoli 76 e 117 della Costituzione non consenta di delegare al Governo la definizione e la determinazione di nuovi principi fondamentali che vincolano la legislazione regionale, ma non impedisce, tuttavia, di delegare al Governo una funzione ricognitiva di principi già esistenti nella legislazione. Si suppone quindi che siano decisi dal Parlamento senza violazione del combinato disposto degli articoli 76 e 117. Mi sembra di capire che voi riteniate che questo comporti qualche rischio sostanziale, anche perché l'attività di ricognizione è limitata alla legislazione del passato e quindi non è dinamica. Ma, tutto sommato, questa costituisce l'ipotesi compromissoria migliore per avere rapidamente un quadro di certezze.
Questa è anche la ragione per cui, nella prospettiva di una rapida approvazione del disegno di legge La Loggia, siamo addivenuti a tale conclusione. Tuttavia, mi pare di aver capito, anche se è stato solo un accenno, che fra i criteri della delega ricognitiva si possa secondo voi inserire un criterio che spinga il Governo a fare un uso appropriato di questa ricognizione, fermo restando che non può riconoscere principi che non esistono nella legislazione vigente. Si può procedere ad un'elencazione sobria di questi principi, in relazione al nuovo quadro costituzionale -, che tenga conto che il rapporto fra competenza legislativa statale e competenza legislativa regionale con il Titolo V è cambiato - attraverso un'opportuna formulazione di un criterio che al momento ancora non abbiamo, ma sulla cui formulazione potreste fornirci un aiuto. Questo potrebbe rappresentare un modo interessante per procedere su questa strada, riducendo gli effetti sostanziali negativi.
Ci avete dato un'altra indicazione affermando che il Parlamento dovrebbe rapidamente mettersi al lavoro sui nuovi principi fondamentali, contemporaneamente abrogando quelli che sono effetto della ricognizione, settore per settore, materia per materia. Vi chiedo se non sia possibile pensare a qualche forma di collaborazione istruttoria e propositiva tra Parlamento e consigli regionali, basandosi sulla seguente idea. Fermo restando che la definizione dei principi spetta al Parlamento nazionale, tuttavia è nell'attività legislativa ordinaria regionale - che non dovremmo più chiamare di dettaglio, perché sarebbe una definizione molto limitativa e restrittiva rispetto al nuovo quadro costituzionale – e quindi nelle materie di competenza concorrente che emergono i problemi, i nodi ed anche l'esigenza di definire nuovi principi o di ridefinire quelli vecchi, in modo più adeguato, più moderno e più rispettoso del nuovo quadro federale che si è venuto delineando.
È proprio nel lavoro che normalmente svolgono i consigli regionali, non il Parlamento, il Governo o le giunte regionali, che può emergere l'ipotesi di sostituzione, materia per materia, di un certo quadro di principi in senso più moderno, più adeguato ad un assetto di tipo federale e non più di puro decentramento regionale. Da questo punto di vista, il tema che vi pongo, e sul quale non so se abbiate già riflettuto, è il seguente: non si dovrebbe prevedere un canale di collaborazione tra consigli regionali e Parlamento, tale da aiutare quest'ultimo nel futuro lavoro di sostituzione dei principi fondamentali emersi dalla mera ricognizione della legislazione passata, con un nuovo quadro di principi fondamentali più adeguato ai mutamenti intervenuti?
La penultima domanda riguarda l'osservazione sull'articolo 1, comma 1, del disegno di legge La Loggia. Avete qualche ipotesi di formulazione alternativa a quell'articolo o per il momento avete solo individuato il problema, ma non sapete ancora come risolverlo con una formulazione più adeguata?
Infine, i rilievi espressi dai consigli regionali sull'attuale formulazione del disegno di legge n. 1187 sono, almeno per la parte politica che rappresento e, più in generale, per L'Ulivo nel suo insieme, largamente condivisibili. Tuttavia, mi chiedo se abbiate provato a formulare un'ipotesi diversa, un'ipotesi che consenta di trovare un punto di accettabile mediazione e di armonizzazione tra principio di coesione nazionale, principio di solidarietà (anche il presidente Pera ci ha richiamato al modello del federalismo cooperativo e solidale) e principio di una reale autonomia regionale.
Faccio l'esempio più semplice. Non c'è dubbio che l'interpretazione data in passato di una competenza legislativa che le Regioni già avevano, sia pure nei termini del vecchio articolo 117, in materia di assistenza sanitaria, è stata estremamente riduttiva della reale autonomia legislativa regionale. Basta ripercorrere le norme sulla sanità di tutte le finanziarie degli anni passati, che contenevano molte disposizioni di estremo dettaglio. Ecco allora la comprensibile preoccupazione che anche la nuova competenza legislativa concorrente, pur diversamente formulata nell'articolo 117, comma terzo, finisca per essere interpretata in maniera restrittiva. Mi chiedo: ci può essere una funzione, anche propositiva, dei consigli regionali tale da aiutare a raggiungere convergenze tra le forze politiche sul proseguimento della riforma federale e a trovare soluzioni accettabili che armonizzino queste diverse preoccupazioni?

NENCINI. Signor Presidente, le devo un ringraziamento perché si conferma il tentativo in corso e la disponibilità da parte sua a vedere il disegno di legge La Loggia anche con una serie di controluci, per così dire, che sono state segnalate oggi pomeriggio in questa audizione.
Alle prime due questioni poste dal senatore Bassanini circa un'interpretazione delle prime due parti dell'oggetto dell'audizione, più che delle risposte, debbo dare delle conferme. La sua comprensione è assolutamente chiara.
Quanto alla collaborazione tra Parlamento e consigli regionali, sono ben lieto di accogliere la sua proposta.

BASSANINI (DS-U). Al momento è solo un'ipotesi, perché per diventare una proposta effettiva occorre che sia sostenuta dal Presidente e dalla maggioranza.

NENCINI. Conosco i meccanismi e lo so benissimo, ma la prendiamo come una proposta di una parte politica importante che siede in questa Commissione, nel Senato e nel Parlamento italiano.
Trovo un punto di congiunzione interessante sull'argomento. Qualche competenza potremmo averla, ma qualche altra l'abbiamo di sicuro perché, sulla parte relativa ai principi, anche per altre ragioni, stiamo lavorando. Ci sono quindici Regioni a statuto ordinario che stanno non modificando, ma riscrivendo i loro statuti. Lo stanno facendo in una fase di transizione (le ragioni le conoscete meglio di chi vi parla), tenendo conto di un orizzonte nazionale non ancora definito e di un obbligo in tal senso. Cito solo un esempio. Gli attuali statuti ricalcano, addirittura nell'articolato, i modelli della Toscana e dell'Emilia Romagna. Ma i prossimi non saranno così: ci saranno differenze sostanziali tra statuto e statuto. L'essere parte integrante e sinergica in un luogo istituzionale nel quale si lavora per definire una griglia di principi condivisi e di riequilibrio, è proposta che accolgo con felicità.
Sulle ultime due domande, rispondo dicendo che non ci sono, né sull'articolo 1 né sul disegno di legge sulla devolution, ipotesi alternative. Questo per una ragione, che illustro rapidamente. Per ora, abbiamo avanzato a tappe.
Una prima tappa è stata una valutazione all'interno della Conferenza, dove la divisione politica, che per certi versi potrebbe apparire prevalente, non è stata assolutamente significativa in questa occasione. In secondo luogo, vi è l'accordo che ho ricordato all'inizio del mio intervento, perché il lavoro da svolgere non riguarda soltanto la Commissione bicamerale per le questioni regionali: è un lavoro da compiere in sinergia con i governi regionali. Il disegno di legge riguarda noi, ma soprattutto loro; anzi, riguarda entrambi. In particolare con le Regioni che potrebbero giocare dalla stessa parte del campo, noi siamo pronti a scrivere, anche da domani (è un'ipotesi da valutare), qualcosa congiuntamente, il che avrebbe naturalmente un effetto maggiore. A proposito di un caso specifico, può intervenire più dettagliatamente la dottoressa Torricini.

TORRICINI. Signor Presidente, marginalmente volevo riallacciarmi a quanto proposto dal senatore Bassanini sulle forme di collaborazione, ricordando quanto avvenne in un caso analogo negli anni 1976-77, quando la Commissione Giannini preparava lo schema di decreto che è poi diventato il decreto legislativo n. 616 del 1977. In alcune Regioni, tra cui la Toscana, dove allora lavoravo, già veniva svolto in collaborazione con la Commissione Giannini - e probabilmente il senatore Bassanini lo ricorderà - questo lavoro di ricerca dei principi cui fare riferimento nelle varie materie e di scrittura, in qualche modo congiunta, allo stesso tavolo, tra Regioni e Parlamento, dello schema di decreto che poi diventò appunto il decreto legislativo n. 616. Quella fu sicuramente un'ottima palestra per i consigli regionali, probabilmente anche per il Parlamento. Forse sarebbe opportuno ripetere questa esperienza.

PRESIDENTE. Ringrazio nuovamente i nostri ospiti.
Comunico che prima dell'arrivo del disegno di legge finanziaria, provvederemo ad incardinare in Aula i provvedimenti che interessano gli assetti regionali sotto il profilo della "riforma della riforma", almeno parziale, e sotto il profilo dell'attuazione. Credo che si aprirà un capitolo relativo al Titolo V piuttosto ampio, che dovrebbe poi concludersi, almeno per le tappe che possiamo intravedere, con l'allargamento della Commissione bicamerale, salvo prendere un nuovo cammino di attuazione delle riforme.
Il lavoro da fare è assai complesso ed impegnativo; gran parte lo stiamo svolgendo, ma quello che ci aspetta da fare è ancora più notevole ed importante.
Dichiaro conclusa l'audizione e rinvio il seguito dell'indagine conoscitiva ad altra seduta.

I lavori terminano alle ore 16.

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