MERCOLEDI' 14 MAGGIO 2003

310ª seduta

Presidenza del Presidente AZZOLLINI: Intervengono il ministro per gli affari regionali La Loggia

i sottosegretari di Stato alla presidenza del consiglio Gagliardi e Ventucci,

per l'economia e le finanze Vegas, per l'interno D'Alì e per il lavoro e le politiche sociali Sacconi.

(1545-B) Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, approvato dal Senato e modificato dalla Camera dei deputati
(Parere alla 1^a Commissione su testo ed emendamenti. Esame. Parere non ostativo, con osservazioni, sul testo; parere in parte non ostativo, in parte contrario, ai sensi dell'articolo 81 della Costituzione, sugli emendamenti)

Il relatore FERRARA riferisce, per quanto di competenza, sul disegno di legge in titolo e sui relativi emendamenti, segnalando, in relazione al nuovo articolo 2, introdotto dall'altro ramo del Parlamento, che conferisce la delega al Governo ad adottare uno o più decreti legislativi inerenti alle funzioni fondamentali svolte dagli enti locali, che occorre valutare i possibili effetti finanziari derivanti dal comma 4, lettere i) ed n), in relazione, rispettivamente, alla disciplina degli organi di governo delle Città metropolitane e alla valorizzazione delle forme associative per la gestione dei servizi di competenza statale affidati ai comuni. Il comma 5 del medesimo articolo 2 prevede, inoltre, che, ove i suddetti decreti legislativi attribuiscano funzioni fondamentali ad enti diversi da quelli che le esercitano a legislazione vigente, siano stabiliti con apposito disegno di legge collegato alla manovra finanziaria la decorrenza della nuova attribuzione delle funzioni stesse nonché il consequenziale trasferimento di beni e risorse. Al riguardo ritiene necessario verificare, ai fini della copertura degli eventuali oneri derivanti dal trasferimento delle suddette funzioni, la correlazione fra i decreti legislativi che individuano le funzioni ed i citati disegni di legge collegati. In proposito considera altresì opportuno precisare se il rispetto dei vincoli derivanti dalle risorse disponibili costituisca uno dei criteri per l'esercizio della delega. In merito al secondo periodo dello stesso comma, che prevede che i suddetti disegni di legge collegati recepiscano gli accordi definiti in sede di Conferenza unificata, fa poi presente l'opportunità di valutare se prevedere un riferimento al limite delle risorse disponibili. Occorre infine valutare se il successivo comma 7, che dispone che i provvedimenti collegati citati non comportino nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, sia compatibile con la necessità di recare misure di copertura volte a far fronte agli eventuali oneri derivanti dalla ridefinizione delle funzioni fondamentali svolte dagli enti locali e dal recepimento dei relativi accordi in sede di Conferenza unificata.
In relazione all'articolo 5, giudica necessario verificare la compatibilità della norma che prevede tassativamente la partecipazione di almeno un rappresentante delle regioni a statuto speciale nelle delegazioni governative alle trattative comunitarie con la clausola che dalla disposizione non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
In merito all'articolo 7 occorre valutare se la disposizione, di cui al comma 2, che prevede che i disegni di legge per il trasferimento di beni e risorse correlati al conferimento di funzioni amministrative a Regioni ed autonomie locali non devono recare oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica, non escluda la possibilità di adottare le misure di copertura finanziaria che possano rendersi eventualmente necessarie nel quadro del procedimento ivi delineato. Segnala, altresì, l'esigenza di valutare, in relazione al comma 4, se la previsione di "identiche condizioni" per quanto concerne i rilievi delle Commissioni parlamentari cui il Governo è obbligato a conformarsi, non limiti l'effettiva capacità di verifica, da parte del Parlamento, della copertura finanziaria dei decreti del Presidente del Consiglio volti a trasferire beni e risorse a Regioni ed autonomie locali ai sensi del comma 3, nel presupposto che la relazione tecnica ivi citata sia quella di cui all'articolo 11-ter della legge n. 468 del 1978. In ordine al comma 9, che prevede la possibilità di integrare le sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti con due componenti, segnala inoltre la possibile incongruenza dell'apposizione della clausola che non derivino nuovi oneri per la finanza pubblica con la previsione, nello stesso comma, che i relativi oneri siano posti a carico delle Regioni interessate. Fa presente, infine, la necessità di valutare gli effetti finanziari dell'articolo 10, comma 4.
In merito agli emendamenti, occorre, a suo giudizio, valutare gli eventuali effetti finanziari derivanti dagli emendamenti 2.3 (che sostituisce l'articolo 2, concernente la disciplina delle funzioni fondamentali delle autonomie locali, senza tuttavia prevedere le disposizioni applicabili al trasferimento dei relativi beni e risorse né, come previsto dal testo, una clausola di invarianza degli oneri per le funzioni trasferite) e 2.2 (che reca disposizioni specifiche in materia di città metropolitane). Non ha osservazioni sui restanti emendamenti.

Il sottosegretario VEGAS, rispondendo alle osservazioni formulate dal relatore, con riferimento al comma 4 dell'articolo 7, fa notare come la vigilanza del Parlamento sui futuri provvedimenti previsti dal disegno di legge di delega (decreti legislativi e decreti del Presidente del Consiglio dei ministri) sia di per sé garantita dai vari passaggi previsti dal provvedimento in esame per l'emanazione degli stessi decreti. In relazione, invece, ai rilievi concernenti il pericolo di sforamento dei tetti di spesa legati al trasferimento delle funzioni dallo Stato centrale agli enti locali, sottolinea che il nuovo testo del provvedimento in esame, approvato dalla Camera dei deputati, offre maggiori garanzie di controllo sugli aspetti finanziari, attraverso i successivi passaggi decisionali in esso previsti, e fa salva, in ogni caso, la possibilità di intervenire anche in momenti successivi, per correggere eventuali eccedenze di oneri, con gli strumenti previsti dalla legge n. 468 del 1978, come modificata, da ultimo, dal cosiddetto "decreto taglia-spese", convertito dalla legge n. 246 del 2002.

Il senatore MORANDO sottolinea l'insufficienza delle risposte testé fornite dal Governo, essenzialmente riferite alla possibilità di applicare il decreto taglia-spese, che non entrano nel merito dei numerosi e complessi problemi sollevati dal provvedimento, ed esprime, pertanto, l'esigenza di rinviarne l'esame, ove possibile, al fine di poter meglio approfondire tali aspetti.

Il senatore CADDEO, nell'associarsi alla richiesta del senatore Morando per un eventuale rinvio che consenta un esame più approfondito delle questioni poste dal relatore, giudica in ogni caso non esauriente la risposta del Governo, considerando, in particolare, che il disegno di legge in esame ridisegna la distribuzione delle competenze tra Stato ed enti locali ed è, quindi, suscettibile di produrre importanti e duraturi effetti, la cui portata andrebbe attentamente esaminata.
Con riferimento alle singole disposizioni, rileva, in primo luogo, una contraddizione nella previsione dell'articolo 2, che affida, da un lato, la determinazione delle funzioni da trasferire agli enti locali all'emanazione di uno o più decreti legislativi, e dall'altro, la quantificazione e l'individuazione delle relative risorse finanziarie, strumentali e di personale, a successivi disegni di legge collegati alla manovra finanziaria. Rileva, poi, che la previsione contenuta nell'articolo 7, comma 3, secondo cui, nelle more dell'approvazione dei disegni di legge collegati, il Governo può avviare il trasferimento delle risorse agli enti locali attraverso lo strumento dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, scavalca, di fatto, la competenza del Parlamento e delle Commissioni bilancio, tenuto anche conto del fatto che, in base al successivo comma 4, il parere delle Commissioni è vincolante solo qualora sia reso in forma identica da entrambi i rami del Parlamento. Contesta, pertanto, tale formulazione, ritenendola un mezzo attraverso il quale il Governo cerca di aggirare surrettiziamente il parere negativo già reso dalle Commissioni in prima lettura.
Evidenzia, poi, che la individuazione delle funzioni da trasferire agli enti locali attraverso i decreti legislativi non tiene conto delle diverse condizioni di tali enti, il che comporterà inevitabilmente inefficienze e quindi oneri a carico della finanza pubblica, nonostante la relativa clausola di invarianza, sottolineando la contraddizione che spesso si incontra nel testo tra l'apposizione della suddetta clausola e la previsione delle modalità di copertura degli oneri. Ricorda che l'esperienza storica del decentramento attuato nel nostro Paese, dagli anni '70 fino ai più recenti decreti Bassanini, ha dimostrato che tale processo produce sempre maggiori oneri per la finanza pubblica. Il Governo, tuttavia, non offre informazioni sulle reali dimensioni del processo di trasferimento introdotto con il provvedimento in esame e, quindi, non pone la Commissione in condizione di valutarne le conseguenze finanziarie. Ribadisce, pertanto, la necessità che venga, in primo luogo, quantificato il volume di risorse che il Governo intende trasferire agli enti locali, per poterne verificare la congruità ai fini della copertura degli oneri inerenti alle funzioni decentrate. Richiama, poi, il problema della diversa dimensione degli enti locali e dei differenti effetti che il trasferimento di funzioni potrà produrre, citando i problemi già riscontrati, al riguardo, in sede di esame del disegno di legge n. 1942 sui piccoli comuni, e fa presente la necessità di rivedere i fondi perequativi comunali, sottolineando il rischio che una legiferazione affrettata possa introdurre ulteriori discriminazioni tra i vari enti locali e le diversen aree del Paese, alimentando così un pericoloso processo di dissoluzione. Infine, fa rilevare il metodo confuso e contraddittorio seguito dal Governo, che ha presentato contemporaneamente tre diversi provvedimenti in materia di decentramento e devoluzione: il disegno di legge La Loggia, il disegno di legge di riforma del titolo V della Costituzione ed il disegno di legge Bossi sulla devolution.

In relazione alla richiesta del senatore Morando, il presidente AZZOLLINI fa presente l'esigenza di procedere sollecitamente all'esame del disegno di legge in titolo per consentirne il prosieguo dell'iter in 1^a Commissione, atteso che la sua discussione è già calendarizzata in Assemblea.

Il senatore PIZZINATO si associa ai rilievi del senatore Caddeo, osservando, in merito all'articolo 2, comma 4, lettere i) ed n), che i problemi segnalati dal relatore potrebbero essere in buona parte risolti qualora la Commissione affari costituzionali del Senato approvasse l'emendamento 2.2, da lui presentato unitamente al senatore Del Pennino, che prevede di trasferire alle città metropolitane e alle associazioni di comuni le funzioni e le correlative risorse attualmente affidate alle province, in modo da evitare duplicazioni. Al riguardo, suggerisce l'opportunità di inserire un richiamo in tal senso nel testo del provvedimento, al fine di superare i problemi evidenziati.

Il senatore MORANDO, preso atto, con rammarico, del mancato accoglimento della sua richiesta di rinvio dell'esame, intervenendo nel merito, richiama in particolare l'articolo 2, comma 4, lettera i), che giudica palesemente scoperto dal punto di vista finanziario, poiché l'istituzione di nuovi organi a carattere elettivo ivi prevista comporta necessariamente degli oneri, per i quali non è indicata un'esplicita copertura, posto che dal testo non è possibile desumere che tali oneri vengano effettivamente coperti utilizzando le risorse attualmente assegnate alle province. Con riferimento alla lettera n) dello stesso comma, ritiene invece accettabile tale disposizione, in quanto esistono già nella legge finanziaria risorse a favore delle associazioni di comuni che potrebbero essere utilizzate anche in tal sede. Rileva, quindi, la complessità del meccanismo previsto dall'articolo 2 per il trasferimento delle funzioni agli enti locali attraverso i decreti legislativi, la cui efficacia è, tuttavia, condizionata alla successiva emanazione di disegni di legge collegati alla manovra finanziaria, volti a specificare le risorse da trasferire a ciascun ente locale. Considerando che i collegati, come precisato dal comma 7, non possono recare oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica, ritiene assolutamente opportuno il rilievo del relatore circa la correlazione temporale tra i decreti delegati e i disegni di legge collegati, che costituisce una forma di garanzia per lo stesso Governo. Sottolinea la necessità di fissare in maniera esplicita tale collegamento temporale, al fine di evitare, da un lato, che possano essere attribuite agli enti locali funzioni eccessive rispetto alle risorse che dovessero poi rendersi effettivamente disponibili, e, dall'altro, che vengano stanziate risorse finanziarie senza poter valutare la loro congruità rispetto alle spese da coprire. Per quanto concerne la previsione del comma 4 dell'articolo 7 di "identiche condizioni" per i rilievi delle Commissioni parlamentari, cui il Governo è obbligato a conformarsi nell'emanazione dei decreti legislativi, ritiene si tratti di una norma assolutamente anomala e non riscontrabile in passato.

Il presidente AZZOLLINI, in merito ai rilievi del senatore Morando circa la previsione dei pareri conformi di cui all'articolo 7, comma 4 del provvedimento in esame, precisa che essi non si riferiscono ai decreti legislativi ma ai decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, e che comunque esistono precedenti di pareri conformi resi dalle Commissioni bilancio dei due rami del Parlamento in ordine a schemi di decreto. Rivolgendosi, quindi, al Governo, auspica che dal disegno di legge delega in esame non derivino maggiori oneri a carico della finanza pubblica in relazione al processo di decentramento ivi previsto, al fine di non ripetere l'esperienza fortemente negativa dei decreti Bassanini, la cui emanazione ha comportato un notevole aggravio di costi per lo Stato. Ribadisce, su tale punto, la massima attenzione da parte della Commissione, che vigilerà per evitare il riprodursi di tali rischi. Ritiene, quindi, che la Commissione possa formulare un parere non ostativo, sia in quanto il nuovo testo approvato dalla Camera dei deputati risolve molti dei problemi precedentemente segnalati, eliminando il riferimento all'articolo 117 della Costituzione all'interno dell'articolo 7 e rafforzando le procedure di controllo del Parlamento sugli aspetti finanziari, sia perché la complessiva riformulazione evita la possibilità di spostare risorse finanziarie in violazione dell'articolo 81 della Costituzione. Per quanto concerne l'eventuale adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, conferma la volontà della Commissione di vigilare affinché tali provvedimenti non sostituiscano i necessari atti legislativi, tenuto anche conto del fatto che, trattandosi di atti amministrativi, potrebbero essere oggetto di contenzioso in sede giurisdizionale.
Preso atto delle osservazioni formulate nel dibattito, propone, infine, di conferire mandato al relatore a formulare un parere del seguente tenore: "La Commissione programmazione economica, bilancio, esaminato il disegno di legge in titolo, per quanto di propria competenza, considerata la necessità di garantire in generale la corrispondenza temporale e quantitativa tra gli oneri recati dai provvedimenti di spesa e la copertura finanziaria degli stessi, esprime parere di nulla osta sull'articolo 2 nel presupposto che i decreti legislativi previsti dal comma 1, i provvedimenti collegati e gli accordi da definire in sede di conferenza unificata, indicati nel comma 5, vengano adottati in una cornice finanziaria unitaria volta a garantire il rispetto del suddetto principio. In particolare, si rileva la necessità che il rispetto dei vincoli derivanti dalle risorse disponibili costituisca uno dei criteri per l'esercizio della delega, ovvero che l'esercizio delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane venga graduato in relazione al trasferimento dei beni, delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative preordinate alla copertura finanziaria degli oneri effettivamente conseguenti all'adozione dei decreti legislativi.
Esprime, inoltre, parere di nulla osta sui restanti articoli, osservando che, in merito all'articolo 7, la clausola di invarianza degli oneri a carico della finanza pubblica non escluda la possibilità di adottare le misure di copertura finanziaria che possano rendersi necessarie nel quadro del procedimento ivi delineato e che la relazione tecnica indicata nel comma 3 del medesimo articolo si intenda riferita a quella prevista dall'articolo 11-ter della legge n. 468 del 1978, e successive modificazioni.
Esaminati, infine, gli emendamenti trasmessi, esprime parere non ostativo, ad eccezione della proposta 2.3, sulla quale il parere è contrario, ai sensi dell'articolo 81 della Costituzione.".

Il senatore CADDEO preannuncia il proprio voto favorevole sul parere proposto dal relatore a condizione che venga esplicitato nel testo che le Commissioni bilancio dei due rami del Parlamento, nel rendere il parere conforme sui decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui all'articolo 7, possano estendere il loro sindacato anche al rispetto delle disposizioni della legge di contabilità, al fine di assoggettare anche questi decreti al vincolo dell'articolo 81 della Costituzione. Qualora ciò non fosse possibile, dichiara che esprimerà voto contrario.

Il senatore MORANDO si associa alle dichiarazioni di voto del senatore Caddeo, ribadendo in particolare la sua contrarietà sulle previsioni dell'articolo 2, comma 4, lettera i), posto che l'istituzione dei nuovi organi ivi previsti è necessariamente onerosa e richiede adeguata copertura. Osserva, infine, che la necessità di una chiara correlazione temporale tra i decreti legislativi che trasferiscono le funzioni e i collegati alla finanziaria che stabiliscono le risorse, si lega strettamente all'esigenza della "cornice finanziaria unitaria" richiamata nel parere proposto dal relatore.

Il presidente AZZOLLINI, pur convenendo con lo spirito delle osservazioni del senatore Caddeo, fa presente, tuttavia, che non è possibile introdurre nel testo del provvedimento in esame la previsione che il parere sui citati decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri possa essere formalmente riferito all'articolo 81 della Costituzione, in quanto tale condizione concerne esclusivamente le leggi e gli atti aventi forza di legge. Propone, quindi, di procedere alla votazione del parere proposto dal relatore.

La Commissione approva, quindi, a maggioranza, il parere proposto dal relatore.

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