SEDE CONSULTIVA

La seduta inizia alle l4,35.

(A.S. 1545-B) Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Approvato dal Senato e modificato dalla Camera dei deputati).
(Parere alla 1^a Commissione del Senato della Repubblica)
(Esame - Parere favorevole).

Riferisce alla Commissione il presidente VIZZINI, evidenziando come l'A.S. 1545-B, tornato all'esame del Senato nel testo modificato dalla Camera dei deputati, presenti numerose modifiche rispetto a quello sul quale la Commissione unanime ha espresso parere favorevole nella seduta del 9 ottobre 2002, relatore il senatore Ponzo. Occorre inoltre considerare che, dopo quella data, sono state apportate importanti modifiche anche dal Senato della Repubblica, prima in Commissione e, quindi, in Assemblea.
Il testo all'esame della Commissione parlamentare per le questioni regionali merita che si riconfermi la valutazione ampiamente positiva già espressa, oltre all'auspicio di una rapida approvazione.
Esso si presenta - prosegue il presidente - equilibrato, opportuno e urgente. Equilibrato perché propone soluzioni attente e duttili a questioni nuove e complesse, ispirate ai principi della cooperazione e della partecipazione; opportuno perché fornisce gli strumenti istituzionali, le procedure e le sedi, che consentiranno di dare concreta attuazione al novellato Titolo V; urgente perché ad oggi sono passati quasi venti mesi da quando la riforma del Titolo V è entrata in vigore nell'ordinamento.
Alla Camera il disegno di legge è stato approvato con i voti favorevoli della maggioranza e l'astensione della quasi totalità dell'opposizione. Tuttavia il dibattito ha evidenziato - e ciò è stato anche chiaramente affermato in dichiarazione di voto, che l'astensione sarebbe potuta divenire voto favorevole, se vi fosse stato un contesto diverso. È emblematico il fatto che la parte finale del dibattito si sia per lo più concentrata non sul disegno di legge in esame - sul quale la valutazione è ed è stata largamente positiva - ma su qualcosa di diverso, ossia la nuova riforma costituzionale del Titolo V.
Questo argomento - che non ha ancora la forma di un disegno di legge presentato in Parlamento, ma di un atto interno al Governo attualmente posto al confronto con gli esecutivi regionali - non deve essere d'ostacolo alla definizione del disegno ordinario di attuazione che conserva comunque la sua validità, per almeno due importanti ragioni: mettere in cammino la riforma costituzionale vigente ed orientare quelle che si potrebbero attuare in futuro.
L'importanza di questo disegno di legge - prosegue il relatore, presidente Vizzini - non viene infatti toccata dai temi oggetto della nuova riforma costituzionale, in quanto molte sue disposizioni rimarrebbero valide anche in diverso contesto costituzionale, come l'attribuzione di funzioni amministrative, i ricorsi, il potere sostitutivo; altresì svolge in gran parte una funzione di indirizzo, perché capace di precostituire soluzioni atte ad influenzare positivamente un futuro processo, come nel caso del potere estero delle Regioni, nonché delle questioni di intreccio delle competenze, su cui svolge un ruolo essenziale la Commissione parlamentare per le questioni regionali.
Minimo comune denominatore del disegno di legge di attuazione - evidenzia il relatore - è un metodo di cooperazione e partecipazione, che si sostanzia nella considerazione di tutte le nuove componenti della Repubblica, secondo l'innovativa formula dell'articolo 114 della Costituzione, ossia Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato.
Molte delle soluzioni proposte sono infatti soluzioni di tipo procedurale, che prevedono la consultazione degli organismi rappresentativi degli enti coinvolti, il confronto trasparente delle posizioni ed infine una decisione responsabile. Questo - in particolare - è lo schema dell'articolo 1 che determina, sulla base di questi principi, un complesso procedimento di delega.
Nel disegno di legge all'esame - sottolinea il relatore - sono disciplinati sia il caso del dissenso - i ricorsi sono trattati nell'articolo 9 - sia il caso di inerzia - essendo il potere sostitutivo trattato nell'articolo 8.
Anche gli articoli 5 e 6 sono un chiaro esempio di come il disegno di legge sia ispirato ai principi della leale collaborazione e della cooperazione. In una materia delicata e complessa, con prospettive allo stato non prevedibili, come l'attività internazionale e comunitaria delle Regioni, il testo all'esame di questa Commissione prevede un apprezzabile ed equilibrato quadro di informazione reciproca, di sinergia, di compartecipazione.
Soluzioni procedurali attente e ponderate sono anche previste dall'articolo 7 sul conferimento delle funzioni amministrative (questa parte è immutata rispetto al testo approvato dal Senato) e sul conseguente trasferimento di risorse. Anche in questo caso si delinea un articolato procedimento di consultazioni posto al centro di un quadro di compatibilità, con una soluzione equilibrata tra le due ipotesi che si erano fronteggiate (la via dei disegni di legge e quella dei decreti amministrativi), rese coerenti con le avviate iniziative in tema di attuazione del federalismo fiscale.
L'esame a ritroso dagli ultimi articoli, consente - prosegue il presidente Vizzini - di dedicare attenzione particolare agli articoli da 1 a 4, che assumono un rilievo particolare, anche per il ruolo e le funzioni della Commissione parlamentare per le questioni regionali. Gli articoli contengono infatti alcune deleghe che ben possono dirsi fondamentali,non solo per la circostanza nominalistica in virtù della quale esse sono dedicate alla individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali ed alla ricognizione dei principi fondamentali per le leggi regionali.
La prima delega riguarda gli enti locali ed è contenuta nell'articolo 2, interamente inserito durante l'esame alla Camera dei deputati, al quale è ricollegabile l'articolo 4 che - pur senza contenere deleghe - disciplina una materia certamente connessa al tema, come quella del potere normativo e statutario di essi. Comuni, Province e Città metropolitane sono l'oggetto della delega conferita al Governo in riferimento alle questione cruciale dell'identificazione delle "funzioni fondamentali" appartenenti, com'è noto, alla competenza esclusiva dello Stato.
Va osservato, a questo proposito, che in questa disciplina non si prevede, sugli schemi dei decreti legislativi delegati, uno specifico parere della Commissione parlamentare per le questioni regionali, anche se esso potrebbe essere considerato incluso dalla formula tipica delle "competenti Commissioni parlamentari".
La seconda delega di rilievo è quella contenuta nell'articolo 1 del disegno di legge, insieme al quale può essere richiamato l'articolo 3 che ne contiene un'altra in qualche modo complementare. Si tratta infatti, nel primo caso, della delega per la ricognizione dei principi fondamentali e, nel secondo caso, della delega sulle eventuali norme di dettaglio.
Sia nell'ipotesi prevista dall'articolo 1 sia nell'ipotesi prevista dall'articolo 3, si prevede un parere di questa Commissione. Nel primo caso, il parere è di particolare rilievo, non solo perché si tratta di parere definitivo, espresso dopo un'articolata procedura, ma perché esso ha delle conseguenze di particolare rilievo giuridico sul testo che poi il Governo dovrà definitivamente approvare.
Il coinvolgimento della Commissione parlamentare per le questioni regionali, introdotto durante l'esame dell'Assemblea del Senato, non solo è stato confermato, ma è stato ulteriormente rafforzato dalla Camera dei deputati, dove si è resa la Commissione (per essa, il Presidente) destinataria delle comunicazioni del Governo in dissenso e si è previsto un sia pur diverso parere anche per la delega di cui all'articolo 3.
Tra l'altro, con l'inserimento del comma 5 dell'articolo 1, già approvato in identico testo, la Commissione parlamentare per le questioni regionali acquista un ruolo incisivo anche in materia di competenze esclusive statali, per la parte che inevitabilmente incide anche su quelle regionali.
Si tratta - rileva il presidente Vizzini - di interventi normativi di grande rilievo cui questa Commissione dovrà contribuire con tutta l'attenzione e la ponderazione dovute al caso, essendo gli emanandi decreti delegati destinati a costituire vincolo all'esercizio della potestà legislativa regionale nelle materie concorrenti, ma anche orientamento all'iniziativa legislativa dello Stato e delle Regioni, come prevede il comma 4 dell'articolo 1.
Non si può non esprimere l'auspicio che questo delicato ed importante lavoro possa essere compiuto nella composizione integrata della Commissione parlamentare per le questioni regionali prevista dall'articolo 11 della stessa legge costituzionale che con questo testo si intende attuare, senza che ciò ovviamente importi le conseguenze procedurali ivi previste per altre fattispecie.
Oltre all'iniziativa di riforma del Titolo V - prosegue il relatore - anche alcune disposizioni di questo stesso disegno di legge, hanno acceso il dibattito alla Camera. Così è stato per l'articolo 10, che introduce la funzione di rappresentante dello Stato per i rapporti con le Autonomie territoriali, in particolare per quanto riguarda il comma 6, che disciplina le analoghe funzioni in riferimento alle Province autonome, e il comma 5 riferito invece alle Regioni a statuto speciale.
La soluzione infine adottata ha convinto molti, ma non tutti. Al riguardo, va ricordata la garanzia della doppia clausola di salvaguardia, quella specifica, contenuta nello stesso comma 6 dell'articolo 10, e quella generale contenuta nell'articolo 11: anche in questo caso l'articolato permetterà che possa prevalere un metodo, come più volte detto, collaborativo e di partecipazione che è indicato, in questo particolare caso, nelle norme di attuazione rimesse alle Commissioni paritetiche previste dagli statuti speciali.
La pur veloce analisi condotta testimonia ampiamente la validità dell'approccio normativo - intessuto dell'esigenza della partecipazione e del metodo collaborativo - di questo disegno di legge che non solo riveste piena validità, ma la conserverà anche in eventuali futuri scenari istituzionali.
Avviandosi alla conclusione, il presidente Vizzini sottolinea come, dal federalismo del Canada a quello dei paesi d'Europa, tutta l'esperienza comparatistica e la nostra prima giurisprudenza costituzionale sulle stesse competenze esclusive - ma forse, ancora di più, il buon senso - confermano che non è semplicemente possibile eliminare le aree di contatto e quindi di inevitabile sovrapposizione fra competenze statali e competenze regionali, rendendosi quindi necessario predisporre sedi e procedure di confronto e discussione tra le dimensioni territoriali coinvolte. In futuro il Parlamento, autoriformandosi, potrà individuare le soluzioni più consone alle caratteristiche del Paese. La Commissione parlamentare per le questioni regionali è, oggi, la sede prevista dalla legge costituzionale in vigore e il disegno di legge che ne dà attuazione ne conferma il ruolo, con lungimiranza istituzionale.
Ciò premesso, il relatore propone di esprimere un parere favorevolesul disegno di legge in titolo.

Il senatore VITALI preannuncia il voto favorevole del gruppo parlamentare Democratici di Sinistra - l'Ulivo sul disegno di legge che rappresenta un significativo passo avanti in direzione della realizzazione della riforma federalista di cui il Paese ha urgente bisogno. Stigmatizza, nel contempo, le scelte del Governo che, non soltanto rende con ritardo possibile l'attuazione della riforma costituzionale del 2001, ma, in modo anomalo, procede sostenendo disegni di legge costituzionali di nuova riforma del titolo V, prima ancora che sia conclusa la fase attuativa della riforma precedente.

L'onorevole ZELLER preannuncia la propria astensione sullo schema di parere in esame rilevando come - secondo quanto emerso, in particolare, nel dibattito in seconda lettura alla Camera - la maggioranza sostiene scelte politiche riduttive in ordine a più punti qualificanti del ruolo delle sedi istituzionali decentrate come, ad esempio, in materia di attività internazionale delle Regioni e di esercizio del potere sostitutivo volte a limitare il ruolo politico e decisionale delle stesse.
Ritiene che, pur in presenza di soluzioni che giudica assai criticamente, non sia possibile andare oltre l'astensione, anche tenendo conto dello sforzo volto ad estendere l'ambito delle competenze della Commissione parlamentare per le questioni regionali ed a valorizzarne la funzione.

Il senatore ZORZOLI condivide la relazione svolta dal presidente Vizzini e preannuncia il proprio voto favorevole sullo schema di parere proposto.

L'onorevole NUVOLI, a nome del gruppo parlamentare Forza Italia, esprime apprezzamento per le argomentazioni contenute nella relazione del presidente Vizzini e preannuncia un voto favorevole.

L'onorevole FISTAROL, a nome del gruppo parlamentare Margherita, DL-L'Ulivo, preannuncia il voto favorevole sullo schema di parere proposto dal presidente Vizzini. A quasi due anni dall'approvazione della legge 18 ottobre 2001, n. 3, va apprezzato lo sforzo di rendere possibile l'attuazione delle norme costituzionali menzionate.
Rileva tuttavia con preoccupazione il quadro di generale incertezza e confusione che connota l'esercizio dei poteri istituzionali nell'attuale fase e rileva, nel contempo, alcune perplessità in ordine al merito delle soluzioni attuative proposte nel testo del disegno di legge in titolo, approvato dalla Camera dei deputati.

L'iniziativa rappresenta tuttavia un passo avanti verso l'attuazione della riforma federalista e deve essere sollecitamente approvata.

Il presidente VIZZINI, relatore alla Commissione, riassunti i termini del dibattito, sottolinea l'importanza - al di là delle nuove riforme del titolo V della Costituzione, alcune delle quali non hanno a tutt'oggi iniziato l'iter parlamentare previsto - di accelerare e concludere la fase dell'adeguamento, sul piano ordinamentale, alla legge costituzionale del 2001.
In vista delle prossime scadenze e della legge finanziaria 2004, sottolinea l'importanza che il Governo proponga una normativa concernente la gestione delle risorse dello Stato e delle sedi istituzionali decentrate, secondo i principi stabiliti dall'articolo 119 della Costituzione.

Posto ai voti, il parere illustrato dal relatore risulta approvato con l'astensione dell'onorevole ZELLER.

(…)

La seduta termina alle 15.05.