La seduta inizia alle ore 14,40.

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IN SEDE REFERENTE

(1545) Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Seguito dell'esame e rinvio)

Si riprende l'esame sospeso nella seduta del 24 luglio scorso.

Il senatore VITALI ritiene che il disegno di legge in titolo rappresenti una proposta importante e impegnativa per l'attuazione della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, in senso autonomista e federalista, che deve avere priorità rispetto ad altre ipotesi di modifiche costituzionali dello stesso Titolo V.
Dà atto inoltre al ministro La Loggia di avere condotto una discussione ampia, approfondita e aperta alle istanze di modifica con il mondo delle autonomie locali e delle regioni e auspica che questo giusto metodo sia osservato anche in occasione dell'esame parlamentare. Ringrazia anche i relatori, che hanno fornito un quadro esauriente di una proposta assai complessa che, a suo avviso, dimostra che dalla riforma realizzata nella scorsa legislatura possono scaturire importanti spunti per un progresso in direzione del decentramento delle competenze, sebbene siano innegabili le esigenze di correzione del disegno riformatore.
Si sofferma quindi sui profili meritevoli di correzione; al riguardo, costituisce un limite molto grave, anzitutto, l'esplicita esclusione dal disegno di legge in esame di disposizioni attuative dell'articolo 119 della Costituzione, che rappresenta un pilastro fondamentale della riforma, senza il quale vi è il rischio di gravi ostacoli attuativi in ogni settore in cui si intervenga con provvedimenti finanziari e contabili.
La scelta di stralciare tale parte appare ancor più grave se la si considera alla luce della proposta di devolvere alle regioni le competenze esclusive in alcune importanti materie. In assenza di un impianto che garantisca diritti e risorse adeguate a tutto il territorio nazionale, quel provvedimento rischia di scardinare il principio fondamentale dell'uguaglianza delle prestazioni e lederebbe il principio del federalismo solidale attraverso una inesorabile disgregazione della realtà territoriale dal momento che alle regioni più deboli, in particolare quelle del Mezzogiorno, non sarebbe possibile assicurare ai propri cittadini un adeguato livello di servizi.
Sarebbe necessario dunque introdurre almeno una norma di indirizzo, che consentisse di recuperare tale grave lacuna. In tale prospettiva, annuncia che la sua parte politica osserverà comportamenti differenziati nell'esame dei provvedimenti in esame presso la Commissione: sul disegno di legge n. 1545 svolgerà una attività di stimolo costruttivo, mentre sul disegno di legge n. 1187 si riserva di utilizzare tutti gli strumenti regolamentari a disposizione per far valere l'interesse generale del Parlamento a procrastinarne la discussione dopo l'approvazione del disegno di legge La Loggia.
Si sofferma, quindi, sulla proposta di delega al Governo, contenuta all'articolo 1, comma 4, concernente la ricognizione dei princìpi fondamentali nelle materie di competenza legislativa concorrente, attraverso la quale il Governo intende accelerare l'attuazione delle disposizioni costituzionali, garantendo l'effettiva partecipazione del Parlamento. Tuttavia, lo strumento della delega non è condivisibile, dal momento che, mentre il Governo esercita il mandato effettuando la ricognizione dei princìpi fondamentali, al Parlamento non è impedito di legiferare sulla medesima materia, per cui si determinerebbe un doppio binario dal quale conseguono difficoltà interpretative e attuative. A suo avviso, sarebbe allora preferibile e più rispettoso delle prerogative parlamentari stralciare la proposta di delega, consentendo al Parlamento di ricondurre ad unità i princìpi fondamentali della legislazione nei diversi settori.
La sua parte politica ritiene, infine, di grande importanza l'attuazione dell'articolo 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001, che prevede l'allargamento della composizione della Commissione bicamerale per le questioni regionali. La Commissione dovrebbe quindi sollecitare la Giunta per il Regolamento a pronunciarsi tempestivamente in proposito, in modo che l'attuazione del Titolo V della Parte II della Costituzione veda la piena partecipazione dell'organismo bicamerale debitamente integrato nella sua composizione.
Passando a evidenziare le parti del disegno di legge su cui il suo giudizio è positivo, sottolinea la disposizione contenuta nell'articolo 5, che dispone la competenza generale amministrativa dei comuni e ne disciplina le funzioni, avendo riguardo anche alla dotazione delle risorse finanziarie.
Rileva altresì con soddisfazione che, all'articolo 2, è stata recepita la proposta avanzata in sede di Conferenza unificata in merito al pieno riconoscimento della potestà normativa degli enti locali, secondo i princìpi fissati dalla Costituzione. Un ulteriore emendamento, relativo ai controlli, non è stato accolto, ma vi è l'impegno del Governo a tenerne conto in sede di revisione del testo unico delle disposizioni sulle autonomie locali. E' poi apprezzabile l'impegno a sviluppare ulteriormente la funzione delle regioni nel procedimento normativo comunitario, mediante l'inserimento di loro rappresentanti nelle delegazioni preposte alle trattative.
Osserva, infine, che il Ministro per le riforme istituzionali, onorevole Bossi, chiamato in Commissione a riferire sul quadro delle riforme che il Governo intende avanzare, non ha ritenuto opportuno soffermarsi, in quella occasione, sulla proposta a cui ha fatto riferimento, invece, in occasione del convegno organizzato dalla Commissione per la presentazione dei risultati dell'indagine conoscitiva sugli effetti della riforma del Titolo V, a proposito di un progetto di revisione costituzionale in senso presidenzialista.
Il ministro LA LOGGIA interviene per esporre delle precisazioni in relazione all'intervento del senatore, Vitali di cui si compiace per le espressioni di apprezzamento del lavoro fin qui svolto, e rinnova alla Commissione il ringraziamento per il tempestivo esame del disegno di legge in titolo.
Riconosce che la delega al Governo per la ricognizione dei princìpi fondamentali nelle materie di competenza legislativa concorrente rappresenta uno dei punti più controversi, sul quale sono stati chiamati ad esprimere il loro avviso numerosi e qualificati esponenti della dottrina costituzionalista, i quali , sia pure non unanimemente, hanno valutato positivamente quella scelta, sottolineando il significato ricognitivo della rilevazione. Prima di giungere alla soluzione contenuta nel testo, il Governo ha escluso, anzitutto, l'ipotesi di procedere alla individuazione di princìpi fondamentali in sede di legislazione nelle singole materie, in quanto la legislazione regionale nel frattempo potrebbe realizzarsi senza il riferimento di un confine certo fra la sfera dei princìpi fondamentali e quella delle disposizioni di dettaglio. E' stata esclusa anche l'ipotesi di un disegno di legge ordinaria il cui esame richiederebbe tempi ben più lunghi di quelli occorrenti al Governo per l'esercizio della delega. Peraltro, secondo l'interpretazione del Governo, la ricognizione avrebbe natura meramente tecnica e pertanto la scelta della delega sembra la più appropriata.
In base a tali considerazioni, il Governo ha deciso di proporre lo strumento della delega, limitandone il contenuto alla sola ricognizione e stabilendo una procedura particolarmente aggravata per l'espressione dei pareri parlamentari e delle autonomie locali; uno strumento che assicura la massima tempestività e, dal punto di vista tecnico, è perfettamente compatibile con le specifiche disposizioni costituzionali.
Quanto alle osservazioni critiche riguardanti la mancata previsione di disposizioni attuative dell'articolo 119 della Costituzione, a suo parere, la Commissione dovrebbe valorizzare il contenuto dell'articolo 5 del disegno di legge in esame, che, secondo quanto evidenziato anche nella relazione che accompagna il disegno di legge, anticipa e avvia un processo di federalismo fiscale. In particolare, si prevede che la quantificazione e la ripartizione dei beni e delle risorse tenga conto delle previsioni di spesa risultanti dal bilancio dello Stato per l'anno 2002 e dell'Accordo interistituzionale tra Stato, regioni ed enti locali firmato il 20 giugno 2002. Ritiene, in sostanza, che le disposizioni ordinamentali contenute nel disegno di legge consentiranno di affrontare con più semplicità, quando si realizzeranno le condizioni necessarie, anche i fondamentali passaggi connessi al regime fiscale e finanziario del decentramento. Non esclude, tuttavia, che durante la discussione del disegno di legge possano venire a maturazione le condizioni per una integrazione delle disposizioni, con l'aggiunta della disciplina attuativa dell'articolo 119 della Costituzione.
Con riguardo all'osservazione da ultimo svolta dal senatore Vitali, evidenzia la continuità delle proposte di revisione costituzionale della Casa delle libertà, che si sono estrinsecate dapprima in seno alla Commissione bicamerale per le riforme costituzionali e poi in reiterati e coerenti dichiarazioni dell'onorevole Berlusconi. Il Parlamento dovrà affrontare i diversi segmenti di una riforma rispetto alla quale la sua parte politica ribadisce, fra gli altri, gli obiettivi del federalismo, di una forma di Governo presidenziale, che preveda maggiori possibilità di guida per il Governo centrale quale bilanciamento delle maggiori competenze periferiche, in analogia a quanto accade in molti altri paesi, di un bicameralismo non perfetto, attraverso l'istituzione di una Camera delle regioni ovvero di una riforma in senso federale del Senato della Repubblica. Infine, si rende necessaria una revisione della composizione della Corte costituzionale che tenga conto del fatto che con il nuovo assetto delle competenze, sono 23 i corpi legislativi che concorrono alla formazione dell'ordinamento della Repubblica.

Il senatore VILLONE ringrazia il Ministro per i chiarimenti forniti che, tuttavia, non colmano le contraddizioni rispetto alle posizioni espresse in più sedi dal ministro Bossi. Pur condividendo il giudizio sul notevole rilievo del disegno di legge in esame, ritiene che la replica svolta dal Ministro non consenta di superare le perplessità, in particolare sulla decisione di escludere dal testo in esame le disposizioni attuative dell'articolo 119 della Costituzione, che rappresenta una chiave di volta della riforma su cui si gioca la questione dell'unità del Paese, essendo indispensabile garantire in via preventiva una ragionevole uniformità dei servizi erogati e condizioni di vita non eccessivamente divaricate sul territorio nazionale. Infatti, il contenuto normativo dell'articolo 5, anziché avviare a soluzione la questione della perequazione e della solidarietà, a suo avviso costituisce il presupposto per un rinvio sine die, limitandosi a fotografare la situazione attuale. Anche la previsione che le disposizioni in materia di trasferimento dei beni e delle risorse trovino attuazione fino all'entrata in vigore del nuovo sistema finanziario, rappresenta un rinvio pericoloso, che sembra ignorare i rischi di crisi fiscale e di dissesto finanziario che si registrano nel mondo delle autonomie locali.
Per quanto riguarda la proposta di delega al Governo per la ricognizione dei principi fondamentali nelle materie di competenza legislativa concorrente, evidenzia la circostanza che l'adattamento dell'ordinamento al nuovo assetto costituzionale richiederà un lungo periodo e richiederà un mutamento culturale ancor prima che giuridico. Lo strumento della delega, quindi, appare inadeguato, anche perché fatalmente alcuni principi fondamentali potrebbero non essere inclusi nella catalogazione, rimanendo cionondimeno princìpi fondamentali di riferimento per la legislazione regionale. Sarebbe preferibile, allora, dare luogo ad un testo unico ricognitivo dei suddetti principi, ferma rimanendo l'esigenza di approvare una legge apposita, come del resto riconosce lo stesso ministro La Loggia.
Suscitano perplessità, poi, i criteri di delega di cui all'articolo 1, comma 5. Si chiede, in particolare, in quale modo i decreti legislativi possano richiedere "disposizioni applicative regionali", come previsto alla lettera a), e se il principio dell'unità giuridica ed economica, di cui alla lettera b), indicato quale fondamento del potere sostitutivo del Governo previsto dall'articolo 120 della Costituzione, debba informare in generale la potestà normativa dello Stato.
Occorre verificare, poi, se la norma di cui all'articolo 2, comma 4, che riserva alla potestà regolamentare dell'ente locale la disciplina dell'organizzazione dello svolgimento e della gestione delle sue funzioni implichi l'esclusione della potestà regolamentare che spetta allo Stato in una materia che è di sua competenza legislativa esclusiva.
La previsione di cui all'articolo 5, comma 1, secondo la quale lo Stato e le regioni, nel conferire le funzioni amministrative agli enti locali, dovrebbero tenere conto delle attribuzioni degli enti di autonomia funzionale e favorire lo svolgimento di attività amministrative di interesse generale da parte di associazioni o singoli cittadini, sulla base del principio di sussidiarietà, integra, a suo parere, una violazione costituzionale dal momento che, semmai, dovrebbero essere i comuni, cui spettano in via generale le funzioni amministrative, ad attuare, fra gli altri, il principio della sussidiarietà orizzontale.
A proposito del potere sostitutivo su cui dispone il successivo articolo 6, a suo avviso dovrebbe svolgersi un'attenta riflessione sulla attribuzione al Presidente del Consiglio dei ministri del potere di adottare provvedimenti anche normativi, senza che sia prevista alcuna preclusione di materia. Relativamente alla disposizioni di cui all'articolo 6, comma 3, dovrebbe inoltre essere l'attività del commissario nominato, anziché la sua nomina, a tenere conto dei princìpi di sussidiarietà e di leale collaborazione. Sempre a proposito del potere sostitutivo, si dovrebbe infine disciplinare con maggiore dettaglio il procedimento di iniziativa del Governo su proposta delle regioni o degli enti locali, non essendo chiariti nel testo i possibili esiti delle istanze. A suo avviso, sarebbe opportuno prevedere una pronuncia espressa e motivata da parte del Governo. Analoghe considerazioni riguardano la materia dei ricorsi alla Corte costituzionale.

Il senatore BASSANINI apprezza i ripetuti richiami del Ministro a osservare uno spirito bipartisan nell'attuazione della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, che, sebbene tutti condividano l'esigenza di apportarvi correzioni, rappresenta una importante riforma costituzionale. Dichiara, quindi, la disponibilità della sua parte politica a un confronto aperto e auspica analoga disponibilità da parte della maggioranza.
Ritiene che non sia utile condizionare l'attuazione del Titolo V alla realizzazione di un complessivo quadro di riforme, sul quale sia la maggioranza che le opposizioni sembrano non aver ancora raggiunto posizioni definite. Osserva, in proposito, che l'interpretazione del ministro La Loggia su una evoluzione in senso presidenziale della forma di Governo, quale bilanciamento necessario a fronte del decentramento delle competenze legislative, dovrebbe tenere conto del fatto che, in realtà, gli ordinamenti propriamente presidenziali, come quello statunitense, non attribuiscono al Capo dell'Esecutivo poteri interni maggiori rispetto a quelli riconosciuti, per esempio, al Governo parlamentare del Primo ministro, forma di Governo adottata, non a caso, nei paesi in cui i poteri delle autonomie territoriali sono particolarmente accentuati.
Per quanto riguarda la delega di cui all'articolo 1, a parte la difficoltà di individuare le disposizioni normative statali vigenti alla data di entrata in vigore della legge, in particolare quelle approvate dopo l'entrata in vigore della riforma costituzionale, e pur ipotizzando di superare l'ostacolo della non delegabilità dei princìpi fondamentali della legislazione, secondo quanto stabilito dall'articolo 76 della Costituzione, per cui nelle materie di competenza legislativa concorrente non residuerebbe spazio alcuno per la delega legislativa, si finirebbe in ogni caso per affidare alla Corte costituzionale l'accertamento sulla rispondenza della legislazione regionale, non potendosi escludere che taluni princìpi fondamentali non siano stati inseriti nell'elenco compilato dal Governo. Si finirebbe così per indurre, contrariamente alle intenzioni, una funzione "paralegislativa" della Corte. In sostanza, laddove la definizione dei princìpi fondamentali non sia opera del legislatore primario, finisce comunque per essere rimessa all'interpretazione della Corte costituzionale. Diverso sarebbe se la ricognizione fosse volta ad indicare i criteri che il Governo seguirà nell'impugnare le leggi regionali per violazione dei princìpi fondamentali, la quale avrebbe maggiori possibilità di determinare indirizzi convergenti con quelli espressi dalla giurisprudenza costituzionale, soprattutto se l'adozione dei suddetti criteri derivasse da un ampio processo di consultazione di tutti i soggetti che costituiscono la Repubblica. In tal caso, tuttavia, sarebbe preferibile lo strumento suggerito dal senatore Villone, di un testo unico compilativo dei princìpi fondamentali della legislazione, che il Governo si impegnerebbe a osservare per l'impugnazione.
Pur convenendo sull'osservazione del ministro La Loggia che non sarebbe stato comunque possibile contemplare nel disegno di legge tutti gli aspetti attuativi della riforma del Titolo V, ritiene inoltre che il quadro finanziario di riferimento previsto dall'articolo 119 della Costituzione rappresenti un aspetto propedeutico essenziale, poiché, senza le necessarie risorse, l'esercizio delle attribuzioni degli enti locali e delle regioni rischia di fallire: molti enti, infatti, saranno costretti a ricorrere a nuovi o maggiori tributi proprio in conseguenza della mancata attuazione dell'articolo 119 della Costituzione. Per il resto, esprime un giudizio positivo sull'articolo 5, compresa la disposizione secondo la quale lo Stato attribuisce le funzioni amministrative anche alle organizzazioni della società civile o a singoli cittadini, in base al principio della sussidiarietà orizzontale. Quanto alle competenze della Corte dei conti, ritiene inopportuno prevedere un penetrante controllo di gestione, mentre è pacifica, a suo avviso, la funzione di verifica del rispetto degli equilibri di bilancio.
Infine, per quanto riguarda il potere sostitutivo del Governo, condivide le osservazioni critiche già svolte dal senatore Villone riguardo alla generica attribuzione di un potere normativo al Presidente del Consiglio dei ministri, mentre ritiene giustificata la previsione di cui all'articolo 6, comma 3, a norma della quale la nomina del commissario deve tenere conto del principio di sussidiarietà, con ciò intendendosi che, laddove sia opportuno, l'attività commissariale possa essere demandata allo stesso sindaco o presidente della provincia.

Il PRESIDENTE avvisa che ulteriori considerazioni potranno essere approfondite, oltre che nel proseguo della discussione generale, nel corso dello svolgimento dell'indagine conoscitiva sui provvedimenti in itinere di attuazione e revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione, che prenderà avvio dopo la pausa estiva.

Il seguito dell'esame è, quindi, rinviato.

La seduta termina alle ore 16,30.