MERCOLEDI' 24 LUGLIO 2002
179ª Seduta

Presidenza del Presidente
PASTORE

Intervengono il ministro per gli affari regionali La Loggia e il sottosegretario di Stato per l'interno Mantovano.

La seduta inizia alle ore 15,05.

IN SEDE REFERENTE

(1545) Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Esame e rinvio)

Il presidente PASTORE introduce l'esame del disegno di legge in titolo che reca disposizioni di portata ampia e complessa, motivo per il quale l'illustrazione del disegno di legge è stata affidata a due relatori, la senatrice Ioannucci e il senatore Magnalbò.

La corelatrice IOANNUCCI osserva che il disegno di legge n. 1545 intende superare le difficoltà di attuazione che pongono le disposizioni della legge 18 ottobre 2001, n. 3 che ha operato una profonda ridislocazione di poteri dal centro alla periferia, avviando, con significative incongruenze giuridiche, il processo di regionalizzazione e di federalismo che deve essere perseguito per un più efficiente esercizio dei poteri legislativi e amministravi.

A suo parere, i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza che dovrebbero caratterizzare la nuova organizzazione dei poteri non sono rintracciabili nel titolo V della parte II della Costituzione come risulta modificato, per cui vi è la necessità di una nuova costruzione giuridica che renda applicabili le norme costituzionali. Peraltro, il quadro è aggravato dall'assenza di norme transitorie, che un accorto legislatore avrebbe dovuto porre nel momento in cui veniva profondamente modificata l'organizzazione dei poteri dello Stato.

Il disegno di legge in esame risponde, quindi, sia all'esigenza di adottare disposizioni consequenziali alla modifica costituzionale sia a quella di adeguare l'ordinamento alle norme costituzionali immediatamente operative, anche in considerazione del fatto che a causa della mancanza di norme transitorie, la Corte costituzionale è già stata subissata di ricorsi per dirimere le controversie costituzionali scaturite dalla riforma. La sua parte politica auspica che nella fase di attuazione del nuovo titolo V della parte II della Costituzione, da parte delle forze di opposizione si abbandoni l'atteggiamento che ha portato all'approvazione unilaterale della legge costituzionale, in modo che si possa rimediare insieme alle manchevolezze, che nascono spesso proprio dalla mancata collaborazione. La delicatezza delle questioni trattate nel disegno di legge in esame e l'assoluta necessità di provvedere all'attuazione di una riforma così importante dovrebbe spingere a privilegiare il profilo tecnico delle norme, lasciando in secondo piano quei punti che non rilevano per il pubblico interesse.
Passa, quindi, a illustrare il testo del provvedimento. L'articolo 1, comma 1, determina i vincoli della funzione legislativa regionale e di quella statale, in base a quanto disposto dall'articolo 117, primo comma della Costituzione. Il comma 2 contiene due disposizioni simmetriche, riguardanti il rapporto tra le disposizioni normative vigenti e quelle che saranno approvate in base alla ripartizione dei poteri di cui al novellato titolo V, in ossequio ai principi dell'unità e della continuità dell'ordinamento giuridico postulati dall'ordinamento costituzionale.
Il comma 3 stabilisce che i principi fondamentali ai quali debbono attenersi le regioni per legiferare nelle materie di competenza concorrente sono quelli espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, quelli desumibili dalle leggi statali vigenti. Il successivo comma 4 conferisce al Governo la delega ad emanare uno o più decreti legislativi diretti alla ricognizione dei principi fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti. La fissazione di una procedura aggravata, che prevede il parere delle Commissioni parlamentari sullo schema di decreto, dovrebbe escludere possibili rilievi di incostituzionalità.
L'articolo 2 dichiara la potestà normativa dei comuni, delle province e delle città metropolitane, specificando che essa si articola nella potestà statutaria e in quella regolamentare. Lo Statuto stabilirà i principi di organizzazione e di funzionamento dell'ente, nonché le forme di controllo, anche sostitutivo, e le garanzie delle minoranze e le forme di partecipazione popolare.
L'articolo 5, in conformità con l'articolo 118 della Costituzione, prevede che lo Stato e le regioni conferiscano le funzioni amministrative agli enti locali e dispone, in via transitoria, fino all'attuazione del cosiddetto "federalismo fiscale", il trasferimento da parte dello Stato dei beni e delle risorse necessarie per l'esercizio delle funzioni e dei compiti previsti dalla Costituzione, mediante uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, previo accordo tra Governo, regioni e autonomie locali. Fino alla data di entrata in vigore dei provvedimenti relativi al trasferimento delle funzioni amministrative, continuano ad applicarsi le vigenti disposizioni del cosiddetto "federalismo amministrativo".
Il comma 4 del medesimo articolo affida alle sezioni regionali della Corte dei conti compiti di verifica e controllo sulla finanza locale e regionale nonché di controllo successivo di gestione.
Il successivo articolo 6 disciplina il potere sostitutivo, previsto dall'articolo 120 della Costituzione, prevedendo che il Consiglio dei ministri, fissi un congruo termine entro il quale l'ente possa adempiere, decorso il quale adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario, salvo i casi di assoluta urgenza. Il comma 3 sottolinea che la nomina del commissario deve tenere conto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione. Infine, il comma 6 prevede la possibilità di concludere in sede di Conferenza Stato-regioni, accordi vincolanti diretti a favorire l'armonizzazione delle legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o di obiettivi comuni.

Il corelatore MAGNALBO' sottolinea che il disegno di legge in questione ha la funzione di adeguare, per la parte di competenza statale, l'ordinamento della Repubblica alle nuove norme costituzionali che hanno modificato il titolo V della Costituzione, che sono state oggetto di una indagine conoscitiva condotta dalla Commissione, i cui risultati sono stati presentati il 18 luglio 2002, alla presenza del Capo dello Stato, nel corso di una solenne cerimonia svoltasi in Senato.
Nella relazione conclusiva di tale indagine, il presidente Pastore ha osservato che la riforma necessita di attuazione e di correzioni e che è necessario agire in sintonia con regioni ed enti locali, poiché non c'è dubbio che la scelta del legislatore costituzionale è stata nel senso di una pari ordinazione degli enti territoriali costitutivi della Repubblica, in coerenza con il principio di sussidiarietà, principio cardine a livello europeo. Ha rilevato inoltre che il limite più evidente della novella sta nella mancanza di norme transitorie, situazione che ha determinato uno stato di incertezza intorno al tema dell'attuazione e delle connesse urgenze legislative, generando preoccupazione non solo nei soggetti istituzionali protagonisti della riforma ma soprattutto nel cittadino.
In questo quadro si inserisce il provvedimento in esame, che si suddivide in tre distinti ambiti. Il primo, costituito dagli articoli 2, 5 e 6, è dedicato alla attuazione dell'articolo 114, secondo comma e dell'articolo 117, sesto comma, in relazione alla potestà normativa degli enti locali, dell'articolo 118, in merito all'esercizio delle funzioni amministrative e dell'articolo 120, che regola il potere sostitutivo dello Stato; tratta quindi dei rapporti tra i soggetti che compongono la Repubblica.
Il secondo ambito, nel quale si collocano gli articoli 3 e 4, attiene invece all'esigenza di dare attuazione all'articolo 117, quinto comma, sulla partecipazione delle regioni al procedimento normativo comunitario, e ai commi quinto e ottavo del medesimo articolo, in relazione all'attività internazionale delle regioni.
La terza parte, agli articoli 7, 8 e 9, riguarda l'attuazione degli articoli 123, secondo comma, e 127 della Costituzione, in materia di ricorsi alla Corte costituzionale, l'individuazione e le funzioni del rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie e l'attuazione dell'articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, dedicato ai rapporti con le Regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano.
L'articolo 3 regola quindi la partecipazione delle regioni alla cosiddetta fase ascendente, mentre la possibilità delle regioni di dare immediata attuazione alle direttive comunitarie (fase discendente), nelle materie di competenza concorrente o esclusiva, sarà regolata dall'apposito disegno di legge di modifica della legge "La Pergola".
Il comma 1 prevede che regioni e province autonome concorrono direttamente, nelle materie di loro competenza, alla formazione degli atti comunitari. Le modalità della partecipazione saranno concordate in sede di conferenza Stato-Regioni e dovranno garantire l'unitarietà della rappresentazione della posizione italiana da parte del Capo delegazione designato dal Governo. Occorrerà definire se regioni e le province autonome saranno sedute al tavolo degli organismi comunitari, come auspica parte della dottrina, ovvero parteciperanno indirettamente, come in sostanza avviene oggi. Sottolinea in proposito che nel corso dell'indagine conoscitiva condotta dalla Commissione il ministro Buttiglione ha reso noto l'orientamento del Governo favorevole alla partecipazione direttamente al tavolo negoziale europeo.
Il comma 2 dell'articolo 3 prevede che nelle materie di competenza delle regioni e delle province autonome il Governo possa ricorrere alla Corte di giustizia della Comunità avverso atti normativi comunitari anche su richiesta di una regione o di una provincia autonoma. Il comma in questione si riferisce alle "materie di competenza legislativa delle regioni e delle province autonome" e non alle "materie di loro competenza", restringendo l'ambito di applicazione della norma. Peraltro non e' facile stabilire con certezza quali siano le materie di competenza delle regioni nelle quali esse non possono richiedere il ricorso contro un atto comunitario, pur potendo partecipare alla sua formazione. La norma, in sostanza, consente di chiedere l'attivazione della procedura del ricorso per annullamento alla Corte di giustizia, prevista dal comma secondo dell'articolo 230 del Trattato delle Comunità europee, ma le regioni fino a oggi hanno fatto ricorso alla applicazione del comma quarto del medesimo articolo, che legittima qualsiasi persona fisica o giuridica a ricorrere contro decisioni che la riguardino.
L'articolo 4 attribuisce alle regioni e alle province autonome il potere di dare esecuzione agli accordi internazionali ratificati, dandone preventiva comunicazione al Ministero per gli affari esteri e al Dipartimento per gli affari regionali, e di concludere intese e accordi con Stati esteri. Il comma 4 tratta della pubblicità degli accordi regionali, il comma 5 della procedura per portare in Consiglio dei ministri le questioni di opportunità politica e il comma 7 della attività internazionale delle autonomie diverse dalle regioni. Anche in riferimento a tale articolo si rileva la differenza tra le formule "materie di competenza legislativa" e "materie di propria competenza"; non e' facile al riguardo individuare con certezza le materie in relazione alle quali le regioni possono concludere intese e accordi internazionali.
Il relatore sottolinea quindi che anche le attività di rilievo internazionale delle regioni e delle province autonome, che la dottrina e la giurisprudenza hanno qualificato come attività di mero rilievo internazionale, debbono comunque essere improntate al principio di leale collaborazione: il Governo va posto in condizione di esprimere tempestivamente le proprie valutazioni anche ai fini del conferimento del potere di firma di cui all'articolo 7 della Convenzione di Vienna (sul consenso dello Stato ad essere rappresentato e vincolato da un trattato mediante firma apposta da suo rappresentante).
Il comma 7, infine, fa salva l'attività di mero rilievo internazionale di comuni, province e città metropolitane, nelle materie loro attribuite secondo l'ordinamento vigente.
L'articolo 7 provvede all'attuazione degli articoli 123, secondo comma, e 127 della Costituzione, in materia di ricorsi alla Corte costituzionale. Le questioni di legittimità su cui possono fondarsi i ricorsi sono quelle riguardanti uno statuto regionale, oppure una legge regionale eccedente la competenza della regione, oppure ancora una legge dello Stato ritenuta invasiva dalle regioni, oppure infine una norma regionale che altre regioni ritengano invasiva della loro competenza. L'articolo reca anche alcune norme transitorie per i ricorsi per conflitto di attribuzione dei poteri tra Stato e regioni pendenti alla data di entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001.
L'articolo 8 istituisce il rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie, individuandolo nel Prefetto del capoluogo di regione. Il comma 2 ne elenca le funzioni, che si sostanziano in attività dirette a garantire il rispetto del principio di leale collaborazione tra regione e Stato, nell'avvisare tempestivamente la Presidenza del Consiglio e l'avvocatura dello Stato circa la sopravvenienza di eventuali patologie in statuti e atti regionali, nel promuovere intese e misure di coordinamento tra Stato e regioni e tra Stato e autonomie locali, nell'esecuzione del potere sostitutivo esercitato dal Consiglio dei ministri, nell'indizione delle elezioni regionali, nell'interscambio di notizie tecniche tra Stato, regioni ed enti locali, nonché nella raccolta di notizie utili allo svolgimento nel territorio delle funzioni degli organi statali.
L'articolo 9, in attuazione dell'articolo 10 della legge costituzionale 3 del 2001, dispone che sino all'adeguamento dei rispettivi statuti le regole contenute nella legge si applicano anche alle regioni a statuto speciale e alle province autonome, per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite, e conferisce alle Commissioni paritetiche previste dalle autonomie in questione il potere di proporre l'adozione delle norme di attuazione che definiscono le risorse occorrenti all'esercizio delle ulteriori funzioni amministrative. L'articolo 10 stabilisce infine l'entrata in vigore della legge il giorno successivo a quello della sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.

Il ministro LA LOGGIA esprime apprezzamento per l'esposizione dei relatori e ringrazia la Commissione per aver avviato tempestivamente l'esame del disegno di legge in titolo, realmente urgente per dare attuazione alla riforma del titolo V, ma anche propedeutico a ulteriori modificazioni della Carta. Ricorda che l'elaborazione del testo ha tenuto conto dell'amplissima consultazione della dottrina costituzionalista e delle opinioni espresse da esponenti dei Gruppi di opposizione, nonché dalle organizzazioni rappresentative delle autonomie locali.
Invita quindi la Commissione a procedere, con i dovuti approfondimenti, a un esame il più rapido possibile del disegno di legge.

Il presidente PASTORE ricorda che la Commissione ha programmato lo svolgimento di una serie di audizioni, - nel quadro dell'indagine conoscitiva sui provvedimenti in itinere in materia di attuazione e di ulteriore revisione del titolo V della parte II della Costituzione, già autorizzata dal Presidente del Senato, ai sensi dell'articolo 48 del Regolamento - parallelamente alle quali si svolgerà la discussione generale del disegno di legge.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

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