MARTEDI' 12 NOVEMBRE 2002
212ª Seduta (notturna)

Presidenza del Presidente
PASTORE

Interviene il ministro per gli affari regionali La Loggia.

IN SEDE REFERENTE

(1545) Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Seguito e conclusione dell'esame)

Prosegue l'esame, sospeso nella seduta del 7 novembre 2002.

Si procede all'esame e alla votazione degli emendamenti riferiti all'articolo 5.

Il presidente PASTORE dà conto dell'emendamento 5.100, che recepisce la condizione specifica indicata nel parere della 5ª Commissione permanente, a norma del quale il Governo presenta al Parlamento ogni anno uno o più disegni di legge recanti disposizioni per il trasferimento delle risorse necessarie per l'esercizio delle funzioni e dei compiti previsti dagli articoli 117 e 118 della Costituzione.
Illustra, inoltre, l'emendamento 5.101, volto anch'esso a recepire una condizione indicata nel parere della Commissione bilancio.

Il senatore VILLONE, intervenendo sugli emendamenti al comma 1, osserva che il principio di sussidiarietà di cui all'articolo 118, quarto comma, della Costituzione, è suscettibile di due possibili svolgimenti. Anzitutto, un'attività esclusiva dell'associazionismo privato che, attraverso mezzi propri, persegue interessi di carattere generale. In secondo luogo, l'attività svolta da associazioni o singoli cittadini con il concorso pubblico. In tale secondo caso, a suo giudizio, sarebbe opportuno prevedere che l'ente pubblico indichi i criteri per la verifica delle modalità con cui sono impiegate le risorse e dei risultati effettivamente conseguiti.
Si riserva, pertanto, di formulare una puntuale proposta di modifica in tal senso.

Il presidente PASTORE, relatore, rileva che laddove siano impegnate risorse pubbliche è comunque previsto il controllo da parte dell'ente pubblico sul loro impiego.

Il senatore MAFFIOLI osserva che quando l'ente pubblico eroga contributi, normalmente dispone una procedura di controllo.

Il ministro LA LOGGIA ritiene che sarebbe preferibile indicare in via generale la possibilità di esercitare un controllo sulle modalità con cui viene perseguito l'interesse generale. Infatti, una proposta limitata all'ipotesi di concorso delle risorse pubbliche, rischia di escludere la possibilità di effettuare verifiche negli altri casi.

Il senatore BASSANINI richiama l'attenzione sulla formulazione dell'articolo 118, quarto comma, della Costituzione che non a caso introduce il concetto di "autonoma iniziativa". E' quindi necessario, a suo avviso, osservare la massima cautela nel prefigurare controlli generici sull'attività delle associazioni o dei singoli cittadini. Concorda, invece, sulla proposta del senatore Villone di prevedere la facoltà di indicare criteri di verifica sulla gestione e sui risultati, quando vi sia il concorso delle risorse pubbliche. A suo avviso, tuttavia, sarebbe sufficiente richiamare l'articolo 12 della legge n. 241 del 1990, che stabilisce che la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e ausili finanziari e l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere sono subordinate alla predeterminazione dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi.

Decaduto l'emendamento 5.28 per l'assenza dei proponenti, l'emendamento 5.4, fatto proprio dal senatore Maffioli in assenza del proponente, è posto in votazione con il parere favorevole del relatore e del rappresentante del Governo ed è accolto. Gli emendamenti 5.27, 5.26 e 5.29 sono dichiarati decaduti per l'assenza dei proponenti.

Il senatore BONGIORNO sottoscrive l'emendamento 5.31 e lo ritira. Viene quindi posto in votazione l'emendamento 5.7, fatto proprio dal senatore Maffioli in assenza del proponente, previo parere favorevole del relatore e del rappresentante del Governo. Risulta accolto.

Il senatore MAFFIOLI sottoscrive l'emendamento 5.5, in assenza del proponente e, considerato il parere contrario della 5ª Commissione permanente, lo ritira.

Il senatore BASSANINI propone una nuova versione (testo 2) dell'emendamento 5.18, che recepisce la proposta avanzata dal senatore Villone, attraverso il richiamo all'articolo 12 della legge n. 241 del 1990. Detto emendamento, posto in votazione con il parere favorevole del relatore e del rappresentante del Governo, è accolto. Restano pertanto preclusi gli emendamenti 5.25 e 5.24. Gli emendamenti 5.11 e 5.13 risultano assorbiti.

Il presidente PASTORE, relatore, informa che il senatore Eufemi ha presentato una riformulazione (testo 2) dell'emendamento 5.6, che recepisce le indicazioni espresse dal ministro LA LOGGIA nella precedente seduta.

Il senatore VILLONE si pronuncia in netto dissenso sull'emendamento 5.6 (testo 2). Osserva che è pacifico in dottrina e in giurisprudenza che le Camere di commercio e le Università sono enti di autonomia funzionale. Peraltro, indicando quegli enti solo per esempio, implicitamente si pone in dubbio l'esistenza di altre autonomie funzionali.

Il ministro LA LOGGIA conviene sull'osservazione del senatore VILLONE secondo la quale non è contestata la natura di enti di autonomia funzionale delle Camere di commercio e delle Università.
Si rimette, quindi, alla Commissione.

Il presidente PASTORE, relatore, condivide anch'egli l'opinione del senatore Villone.
Invita, pertanto, a ritirare l'emendamento 5.6 (testo 2).

Il senatore MAFFIOLI sottoscrive l'emendamento 5.6 (testo 2) e lo ritira, in considerazione dell'unanime avviso circa la natura di ente di autonomia funzionale delle Camere di commercio.

Accolto l'emendamento 5.12 e decaduto l'emendamento 5.30 il ministro LA LOGGIA esprime un parere favorevole sull'emendamento 5.100 e riferisce sul dibattito che si è svolto nella 5ª Commissione permanente, in sede di espressione del parere. La proposta del Governo di utilizzare lo stesso disegno di legge n. 1545 per autorizzare l'emanazione di decreti del Presidente del Consiglio dei ministri - soluzione assai più spedita della presentazione di disegni di legge ordinari - ha ricevuto obiezioni in ordine alla copertura finanziaria. Non esclude, tuttavia, che in sede di discussione del disegno di legge in Assemblea, si possano individuare altre soluzioni per disciplinare il trasferimento delle risorse alle Regioni e agli enti locali, nella prospettiva di una semplificazione del procedimento.

Il senatore VILLONE rileva che la soluzione indicata dalla 5ª Commissione permanente e recepita dall'emendamento 5.100 comporterà gravi ritardi nell'attuazione.

L'emendamento 5.100 è quindi posto in votazione ed è accolto in un nuovo testo, che reca correzioni meramente formali (5.100 testo 2). Gli emendamenti 5.8 e 5.23 restano preclusi. L'emendamento 5.19 è dichiarato decaduto, in assenza del proponente.

Intervenendo per esprimere il parere sugli emendamenti soppressivi o sostitutivi del comma 4, il ministro LA LOGGIA fa presente che il testo proposto dal Governo non fa altro che riprodurre una serie di disposizioni già vigenti nell'ordinamento, in particolare quelle di cui all'articolo 3 della legge n. 20 del 1994.

Il senatore BASSANINI sottolinea che le disposizioni citate dal ministro La Loggia devono considerarsi sostanzialmente superate dalle modifiche intervenute sul Titolo V della Parte II della Costituzione, laddove, all'articolo 114, è stata affermata esplicitamente l'autonomia degli enti locali.
Se può convenire sull'opportunità di conservare il primo periodo del comma, che riflette i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario di cui all'articolo 117, primo comma, della Costituzione, respinge invece la seconda parte, che reintroduce un generico controllo successivo sulla gestione e addirittura sulla sana gestione finanziaria degli enti locali. Si tratta, a suo avviso, di una disposizione di dubbia costituzionalità che reintroduce un meccanismo che la riforma del Titolo V ha inteso superare.
Osserva che negli altri paesi europei il controllo sulla gestione è svolto normalmente da organi interni alla amministrazione e che tale procedura è osservata anche in Italia da parte dei Comuni maggiori e delle Regioni, che scelgono di adottare una procedura collaborativa per assicurare l'efficacia dell'attività amministrativa.
Ricorda che l'emendamento 5.9, da lui presentato, propone di prevedere la facoltà degli enti interessati di richiedere il controllo sulla gestione da parte delle sezioni regionali della Corte dei conti, un controllo che, tuttavia, dovrebbe essere demandato a competenze tecniche specifiche e non a personale composto prevalentemente da giuristi, quale è quello della Corte dei conti.
In ogni caso, a suo giudizio, dovrebbe escludersi che il controllo successivo sulla gestione da parte della Corte dei conti possa trasformarsi in uno strumento di pressione verso gli amministratori funzionale al giudizio di responsabilità.
La sua parte politica attribuisce alla questione dei controlli da parte della Corte dei conti un significato particolarmente importante e dunque invita il relatore e il rappresentante del Governo a considerare la possibilità di un accoglimento delle proposte di modifica avanzate.

Il senatore VILLONE condivide le perplessità esposte dal senatore Bassanini, ritenendo che con l'introduzione delle sezioni regionali della Corte dei conti si sia profondamente innovato nel modo di operare di quell'organo.
A suo giudizio, se vi è la necessità di prevedere alcuni limitati controlli, questi dovrebbero essere disciplinati con particolare precisione, evitando una formulazione generica, come quella che compare attualmente nel testo, che rappresenterebbe un danno per tutti gli amministratori.
Osserva inoltre che almeno per la parte che si riferisce all'attività delle Regioni la norma appare palesemente incostituzionale.

Il senatore PASTORE, relatore, osserva che le verifiche compiute dalle sezioni regionali della Corte dei conti, oltre a dimostrare il corretto utilizzo delle risorse che vengono erogate dall'Unione europea, rappresentano uno strumento utile per gli stessi enti locali.

Conviene il ministro LA LOGGIA. Pur apprezzando le osservazioni del senatore Bassanini, ritiene preferibile mantenere il testo originario; manifesta, tuttavia, la disponibilità a individuare prima della discussione in Assemblea una formulazione del secondo periodo del comma 4, condivisa dai Gruppi parlamentari.

Il senatore VILLONE sottoscrive gli emendamenti in votazione di cui è primo firmatario il senatore Bassanini.

Gli emendamenti 5.14, 5.17, 5.10, 5.9 e 5.15, nonché gli emendamenti identici 5.16 e 5.22, con separate votazioni, sono respinti. E', invece, accolto l'emendamento 5.101.
Decaduto l'emendamento 5.21, in assenza del proponente, il presidente PASTORE, relatore, su invito del ministro La Loggia, ritira gli emendamenti 5.2 e 5.3.

Il senatore BASSANINI invita il relatore a non insistere per la votazione dell'emendamento 5.20, che prevede l'impiego di personale della Regione per il controllo da parte delle sezioni regionali della Corte dei conti. Ribadisce la netta contrarietà della sua parte politica alla reintroduzione di un regime di controlli successivi sulla gestione degli enti locali che sono tradizionalmente concepiti come verifiche sul merito dell'attività di quelle amministrazioni.

Il senatore VILLONE si associa alle considerazioni del senatore Bassanini.

Il senatore PASSIGLI invita il relatore e il rappresentante del Governo a svolgere un'ulteriore riflessione sulla questione dei controlli della Corte dei conti, poiché vi è il rischio, a suo avviso, di caratterizzare la legge in modo diverso da come era stata concepita finora.

Il ministro LA LOGGIA apprezza le argomentazioni svolte dal senatore Bassanini e non esclude che nel prosieguo dell'iter si possa giungere a una diversa formulazione del comma 4 dell'articolo 5. Auspica, quindi, la disposizione di un mandato pienamente condiviso dalla Commissione, in cui si dia conto dell'impegno del Governo e del relatore a ricercare una soluzione di equilibrio fra il principio dell'autonomia delle regioni e degli enti locali che, secondo le prospettazioni dei senatori Bassanini e Villone non tollererebbe un controllo successivo sulla gestione da parte delle sezioni regionali della Corte dei conti, e quello del buon andamento e dell'efficienza della pubblica amministrazione che, al contrario, secondo la proposta del Governo, condivisa dal relatore, ammetterebbe controlli di natura collaborativa, volti a migliorare l'efficacia dell'azione amministrativa. A tal fine, dichiara la più ampia disponibilità del Governo.

Il presidente PASTORE, relatore, associandosi alla dichiarazione del ministro LA LOGGIA, assicura il suo impegno a ricercare una formulazione largamente condivisa.

Il senatore BASSANINI sottolinea l'importanza politica delle dichiarazioni del ministro La Loggia, alle quali si è associato il relatore. Apprezzando l'impegno politico così espresso, aderisce alla proposta di approvare un mandato a riferire all'Assemblea, ferma restando la necessità di individuare una diversa formulazione del comma 4, in coerenza con il significato del dibattito svolto in Commissione.

Anche il senatore VILLONE esprime apprezzamento per la proposta avanzata dal ministro LA LOGGIA.

L'emendamento 5.20 è, quindi, messo in votazione, e risulta accolto. L'emendamento 5.0.1 è dichiarato decaduto in assenza del proponente.

Si conviene quindi di adottare nel testo da proporre all'Assemblea, per i termini Regione, Provincia, Comune e Città metropolitane, nonché per i termini Consiglio regionale, Giunta regionale e Consiglio delle autonomie, la scrittura con la lettera iniziale maiuscola, conforme al testo della Costituzione.

La Commissione conviene, infine, di conferire al presidente PASTORE e al senatore MAGNALBO', relatori, il mandato a riferire favorevolmente all'Assemblea sul disegno di legge n. 1545, nel testo risultante dalle modifiche accolte nel corso dell'esame.

La seduta termina alle ore 23,20.

"Art. 5-bis
(Prima attuazione dell'articolo 119 della Costituzione)
1. In attesa dell'approvazione della legge dello Stato contenente i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario di cui all'articolo 117, comma 3, della Costituzione, le regioni devono rispettare nell'interesse della finanza pubblica, oltre ai princìpi desumibili dalla Costituzione e dall'ordinamento comunitario, la razionalità, la coerenza e l'omogeneità del sistema tributario nel suo complesso, la semplificazione del sistema stesso e degli adempimenti dei contribuenti, la limitazione di quelle agevolazioni relative ai tributi propri che risultino gravemente lesive della concorrenza, nonché l'autonomia finanziaria degli enti locali.
2. I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni esercitano l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa nel rispetto degli equilibri di bilancio.
3. La Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio dei comuni, delle province, delle città metropolitane e della regione, in relazione al rispetto del patto di stabilità interno e ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione Europea. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi regionali di principio e di programma, nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali.
4. I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni possono richiedere ulteriori forme di collaborazione alla sezione regionale di controllo ai fini della regolare gestione finanziaria, del funzionamento dei controlli interni e dell'efficienza e dell'efficacia dell'azione amministrativa, nonché pareri nelle materie di cui all'articolo 88 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440.
5. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti sono integrate da un componente designato dal Consiglio regionale e da due componenti designati dal Consiglio delle autonomie locali; ove il Consiglio delle autonomie locali non sia stato ancora istituito tale componente è designata dal Presidente del Consiglio regionale su indicazione delle Associazioni rappresentative dei comuni e delle province a livello regionale. Tali componenti sono scelti tra persone che, per gli studi compiuti e le esperienze professionali acquisite, siano particolarmente esperte nelle norme aziendalistiche, economiche, finanziarie e contabili. Durano in carica cinque anni e non sono riconfermabili. Il loro status è equiparato a tutti gli effetti, per la durata dell'incarico, a quello dei consiglieri della Corte dei conti. La nomina è effettuata con decreto del Presidente della Repubblica, secondo le modalità previste dal secondo comma dell'articolo unico del decreto del Presidente della Repubblica 8/7/1977, n. 385.
6. E' soppressa ogni altra forma di controllo dei bilanci e della contabilità dei comuni, delle province, delle città metropolitane e delle regioni, fatto salvo il controllo finanziario interno esercitato dal collegio dei revisori dei conti.
7. In seguito all'abrogazione dell'articolo 130 della Costituzione, è rimessa all'autonomia statutaria e regolamentare degli enti locali la disciplina dei controlli interni e degli interventi sostitutivi in caso di inerzia dell'amministrazione, salvo il potere del Governo previsto dall'articolo 120, comma 2, della Costituzione.

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