SENATO DELLA REPUBBLICA
COMMISSIONE BILANCIO (5ª)
MARTEDI' 12 NOVEMBRE 2002
206a Seduta
Presidenza del Presidente AZZOLLINI
Intervengono il ministro per gli affari regionali La Loggia, nonchè i sottosegretari di Stato per l'economia e le finanze Maria Teresa Armosino e Molgora e per il lavoro e le politiche sociali Sacconi.
La seduta inizia alle ore 14,35.
IN SEDE CONSULTIVA
( )
(1545) Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Parere alla 1a Commissione su testo ed emendamenti. Seguito e conclusione
dell'esame del testo. Parere favorevole condizionato, ai sensi dell'articolo 81 della
Costituzione. Esame degli emendamenti. Parere in parte favorevole, in parte favorevole
condizionato, ai sensi dell'articolo 81 della Costituzione, in parte contrario, ai sensi
della medesima norma costituzionale)
Si riprende l'esame del testo, sospeso nella seduta antimeridiana del 6 novembre scorso.
Il presidente AZZOLLINI, relatore sul provvedimento, sulla base degli elementi informativi
acquisiti dalla Commissione, propone che venga introdotto un rinvio a leggi ordinarie
annuali quali strumenti di trasferimento delle funzioni e delle corrispondenti risorse
finanziarie, per l'attuazione del federalismo amministrativo.
Il ministro LA LOGGIA interviene per esprimere il proprio avviso conforme alla proposta
testè formulata, in quanto suscettibile di migliorare il necessario raccordo tra
Parlamento, Governo e sistema delle autonomie.
Il senatore CADDEO, dopo aver rilevato che la proposta formulata dal relatore ridimensiona
notevolmente i rilievi critici connessi all'esame dei profili finanziari sottostanti al
trasferimento delle funzioni amministrative, ritiene opportuno svolgere comunque alcune
riflessioni sui numerosi e complessi problemi economici e finanziari sottostanti al
provvedimento, tenendo conto che si tratta di un volume di trasferimenti dal bilancio
dello Stato stimato dall''ISAE complessivamente pari a 92 miliardi di euro (di cui 57
costituiscono nuovi oneri), ovvero alla metà del flusso di entrate relative alle quattro
imposte principali.
La prima questione riguarda il soggetto che deve procedere alla ricognizione delle risorse
necessarie per l'esercizio delle funzioni devolute. E' evidente che un'operazione di tali
dimensioni e così determinante per la qualità dei servizi offerti ai cittadini, non può
essere delegata "in bianco" al Governo. La quantificazione degli oneri deve
essere congrua e valutata anche sotto il profilo della sua sostenibilità nel tempo per un
periodo analogo a quello richiesto per talune leggi pluriennali di spesa (almeno 15-20
anni). Tale valutazione deve essere esperita da un soggetto in grado di coordinare le
diverse esigenze dello Stato, delle Regioni e degli Enti locali, quale ad esempio la
Camera delle Regioni. In attesa di una sua istituzione è possibile, nonché necessario,
definire ed attivare una corretta metodologia di ricognizione della situazione esistente,
attraverso l'operato di un soggetto qualificato e indipendente che non può essere
individuato nella Commissione bicamerale per le questioni regionali, in quanto non in
possesso delle adeguate strutture. Sarebbe preferibile, invero, disporre della competenza
professionale di un soggetto indipendente dal Governo, sull'esempio del Congressional
Budget Office statunitense.
La seconda questione concerne il fatto che il nuovo titolo V della Costituzione pone
questioni molto rilevanti sul piano istituzionale: l'avvio del processo di federalismo
amministrativo non deve avvenire prima di aver predisposto gli strumenti adeguati per la
sua attuazione. Infatti, da un lato, la competenza di coordinamento della finanza pubblica
non è esclusiva dello Stato, dall'altro prima di procedere all'attuazione degli articoli
117 e 118 della Carta Costituzionale occorre definire, con una apposita legge,
l'attuazione dell'articolo 119. Occorre cioè stabilire in modo condiviso il sistema di
finanziamento 'a regime' delle Regioni e degli Enti locali, nonchè concordare ex ante
come debba essere attuato il federalismo fiscale, definendo come sostenuto dal
Governatore della Banca d'Italia il ruolo dei tributi, delle addizionali, delle
compartecipazioni e dei trasferimenti dal bilancio dello Stato.
L'oratore chiede, inoltre, chiarimenti in merito al disegno di riforma che si intende
perseguire nell'attuazione del federalismo fiscale, sottolineando il rischio che ogni
cambiamento possa rendere instabile il finanziamento delle autonomie, creando
sperequazioni territoriali. Altri chiarimenti si rendono necessari per valutare quali
strumenti rimangano nella competenza esclusiva dello Stato per attuare gli indirizzi di
politica redistributiva dei redditi prodotti a livello nazionale.
Chiede, infine, alle attuali forze di maggioranza di non approvare il disegno di legge
costituzionale proposto dal ministro Bossi (atto senato n. 1187), in quanto esso pone
ulteriori problemi dal momento che le Regioni potrebbero assumere l'iniziativa di attuare,
con proprio decreto, le funzioni ivi indicate. Attiverebbero unilateralmente la loro
competenza esclusiva sull'istruzione, sulla sanità e sulle forze di polizia, sottraendo
risorse finanziarie oggi iscritte nel bilancio dello Stato senza alcun intervento da parte
del Parlamento. Preannuncia la propria astensione all'espressione di un parere favorevole,
anche qualora esso prevedesse le modifiche proposte dal relatore.
Prende, quindi, la parola il presidente AZZOLLINI rilevando che, ferma restando l'esigenza
che la Commissione renda il parere sul provvedimento in titolo al fine di agevolare i
lavori della Commissione di merito, i temi più rilevanti emersi dal dibattito potranno
essere oggetto di ulteriore approfondimenti nel prosieguo dei lavori della Commissione.
Il senatore VIZZINI interviene per condividere la proposta del relatore di individuare
nelle leggi ordinarie, gli strumenti di trasferimento delle funzioni e delle risorse per
l'attuazione del federalismo amministrativo, sottolineando come tale scelta consenta di
riportare in Parlamento il confronto che attualmente si svolge tra esecutivo centrale ed
esecutivi periferici. In quanto ai rilievi sulla necessità di dare preventivamente
attuazione all'articolo 119 della Costituzione, rileva che il ritardo è esclusivamente
imputabile alle prevedibili contraddizioni ed alle controverse interpretazioni di un testo
di modifica costituzionale approvato allo scadere della scorsa legislatura con una
ridottissima maggioranza di voti.
Il senatore GIARETTA, associandosi alle valutazioni del senatore Caddeo ed alle
riflessioni svolte dal senatore Vizzini sui meriti della proposta avanzata dal Presidente,
interviene per sottolineare come l'ostacolo principale alla piena realizzazione di un
ampio decentramento risulti essere la distribuzione non uniforme delle risorse nel Paese.
Sotto tale aspetto, ritiene insoddisfacenti le osservazioni fornite dal Governo e
contraddittorie alcune proposte di federalismo avanzate da alcuni Ministri dello stesso
Governo nel campo, ad esempio, dell'istruzione.
Per tali ragioni preannuncia il proprio voto contrario all'espressione di un parere
favorevole sul provvedimento in titolo.
Il senatore MICHELINI fa presente che il testo in esame introduce norme transitorie fino
alla ridefinizione delle disposizioni concernenti il finanziamento delle autonomie.
Ritiene che l'attuazione del federalismo amministrativo incontra difficoltà applicative
in quanto non sono stati risolti alcuni nodi fondamentali. L'attribuzione delle risorse,
infatti, viene attuata con uno strumento, un Accordo tra Stato ed autonomie, che non è
commisurato ad alcun parametro quantitativo quale ad esempio la spesa storica. Forti
perplessità permangono, inoltre, sulla incoerenza tra competenza amministrativa e
potestà legislativa in materia tributaria. In assenza di opportuni chiarimenti su tali
questioni, l'intervento normativo all'esame sarà suscettibile di comportare grande
confusione a scapito della qualità dei servizi rivolti ai cittadini e dei conti pubblici.
Il MINISTRO fornisce ampie assicurazioni in merito alla soluzione dei rilievi sollevati,
in quanto già oggetto di opportuni approfondimenti nelle diverse sedi istituzionali.
Manifesta, comunque, la propria disponibilità a sviluppare, nel prosieguo dei lavori
della Commissione, i temi emersi dal dibattito, dando ampio spazio alle questioni più
generali del federalismo fiscale ed amministrativo.
Il sottosegretario Maria Teresa ARMOSINO interviene, infine, per esprimere avviso
favorevole sul provvedimento.
Il presidente AZZOLLINI, in qualità di relatore, dando atto dell'ampio dibattito svolto
sui temi in trattazione, al fine di individuare le opportuni soluzioni ai profili di
competenza segnalati nella relazione inizialmente svolta, formula la proposta di parere
del seguente tenore: "La Commissione programmazione economica, bilancio, esaminato il
disegno di legge in titolo, per quanto di propria competenza, esprime parere di nulla osta
a condizione che, ai sensi dell'articolo 81 della Costituzione:
a) il comma 2 dell'articolo 5, venga sostituito dal seguente:
"2. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, lo Stato avvia
il trasferimento dei beni e delle risorse strumentali, finanziarie, umane e organizzative
necessarie per l'esercizio delle funzioni e dei compiti previsti dagli articoli 117 e 118
della Costituzione. A tal fine, sulla base degli accordi con le regioni ed autonomie
locali, da concludersi in sede di Conferenza unificata, il Governo, su proposta del
Ministro per gli affari regionali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, presenta al Parlamento ogni anno uno o più disegni di legge recanti:
"Disposizioni per il trasferimento delle risorse necessarie per l'esercizio delle
funzioni e dei compiti previsti dagli articoli 117 e 118 della Costituzione".
Ciascuno dei predetti disegni di legge deve essere corredato dalla relazione tecnica di
cui all'articolo 11-ter, comma 2, della legge 5 agosto 1978, n.468, e successive
modificazioni, ai fini della valutazione della congruità tra i trasferimenti alle
Regioni, con l'indicazione della quantificazione e della ripartizione dei beni e delle
risorse strumentali, finanziarie, umane ed organizzative, e gli oneri conseguenti
all'espletamento delle funzioni devolute.
Le disposizioni di cui al presente comma trovano applicazione fino alla data di entrata in
vigore delle norme relative al nuovo sistema finanziario in attuazione dell'articolo 119
della Costituzione.";
b) al comma 6 dell'articolo 5, le parole: "sono integrate", vengano sostituite
dalle altre: "possono essere integrate"
Dopo aver esperito la verifica del prescritto numero di senatori, posta ai voti, la
proposta del relatore viene quindi approvata.
Il presidente AZZOLLINI passa poi a considerare gli emendamenti al provvedimento. Per
quanto di competenza, tenuto conto che risultano ritirati gli emendamenti 1.0.1, 2.0.1,
2.0.2 e 2.0.3, occorre valutare, anche in relazione al parere reso sul testo, gli
emendamenti 3.15, 3.7, 3.16, 3.3, 3.0.1, 5.27, 5.30, 5.8, 5.20 e 5.0.1. Segnala poi che
l'emendamento 5.5 sembra prefigurare effetti finanziari negativi per la finanza pubblica.
Rileva che non vi sono osservazioni sui restanti emendamenti.
In considerazione del parere reso sul testo, il sottosegretario Maria Teresa ARMOSINO
esprime avviso contrario sull'emendamento 5.5.
Il presidente AZZOLLINI formula, pertanto, la proposta di parere del seguente tenore:
"Esaminati, inoltre, per quanto di competenza, gli emendamenti trasmessi, ad
eccezione degli emendamenti 1.0.1, 2.0.1, 2.0.2 e 2.0.3, esprime parere contrario, ai
sensi dell'articolo 81 della Costituzione, sull'emendamento 5.5 e parere di nulla osta
sugli emendamenti 5.30 e 5.8, a condizione che, ai sensi della medesima norma
costituzionale, vengano riformulati coerentemente con la condizione posta all'articolo 5,
comma 2.
Esprime, infine, parere di nulla osta sui restanti emendamenti".
La proposta del relatore, posta ai voti, viene quindi approvata.
La seduta termina alle ore 15,55.