312^a SEDUTA PUBBLICA

RESOCONTO STENOGRAFICO

MERCOLEDÌ 22 GENNAIO 2003

(Antimeridiana)

Presidenza del presidente PERA, indi del vice presidente FISICHELLA

SENATO DELLA REPUBBLICA

    ———– XIV LEGISLATURA ———–

    N. 1545-A  

RELAZIONE DELLA 1ª COMMISSIONE PERMANENTE

(AFFARI COSTITUZIONALI, AFFARI DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO E DELL’INTERNO, ORDINAMENTO GENERALE DELLO STATO E DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE)

(Relatori PASTORE e MAGNALBÒ)

Comunicata alla Presidenza il 20 novembre 2002

SUL

DISEGNO DI LEGGE

Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3

presentato dal Presidente del Consiglio dei ministri

e dal Ministro per gli affari regionali

di concerto col Ministro per le riforme istituzionali e la devoluzione

e col Ministro dell’interno

COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 26 GIUGNO 2002

     Onorevoli Senatori. – La Commissione affari costituzionali ha compiuto l’esame di un’importante iniziativa legislativa del Governo, recante le norme di attuazione della recente riforma costituzionale relativa all’ordinamento delle Regioni e degli enti locali.

Considerazioni generali

    Il presente disegno di legge ha la funzione di adeguare, per la parte di competenza statale, l’ordinamento della Repubblica alle nuove norme costituzionali che hanno modificato il titolo V della Costituzione, oggetto di una indagine conoscitiva condotta dalla Commissione, i cui risultati sono stati presentati il 18 luglio 2002, alla presenza del Presidente della Repubblica, nel corso di un importante convegno sul «federalismo nella democrazia italiana», svoltosi in Senato.

    Nella relazione conclusiva di tale indagine, si è osservato che la riforma necessita di attuazione e di correzioni ed è necessario agire in sintonia con Regioni ed enti locali, poiché non c’è dubbio che la scelta del legislatore costituzionale è stata nel senso di una pari ordinazione degli enti territoriali costitutivi della Repubblica, in coerenza al principio di sussidiarietà, principio cardine a livello europeo. Si è rilevato, inoltre, che il limite più evidente della riforma è nella mancanza di norme transitorie, situazione che ha determinato uno stato di incertezza intorno al tema dell’attuazione e delle connesse urgenze legislative, generando preoccupazione non solo nei soggetti istituzionali protagonisti della riforma ma soprattutto nei cittadini.
    In questo quadro si inserisce il provvedimento in oggetto, il cui esame è stato arricchito dallo svolgimento di una serie di audizioni in Commissione, ai sensi dell’articolo 48 del Regolamento – nel quadro di un’altra indagine conoscitiva sui provvedimenti in itinere in materia di attuazione e di ulteriore revisione del titolo V della parte II della Costituzione – che si sono tenute parallelamente allo sviluppo della discussione generale del disegno di legge. In tale ambito sono stati ascoltati i Ministri per le politiche comunitarie e dell’istruzione, dell’università e della ricerca scientifica e il Sottosegretario di Stato per gli affari esteri nonché i rappresentanti della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, della Conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali, dell’Associazione nazionale dei comuni italiani e dell’Unione delle province d’Italia.
    Il disegno di legge, con le modificazioni introdotte dalla Commissione, si suddivide in quattro distinti ambiti. Il primo, costituito dall’articolo 1 e dal nuovo articolo 2, è volto a dare attuazione all’articolo 117, primo e terzo comma, della Costituzione, in materia di legislazione regionale, nonché a chiarire il rapporto fra le disposizioni normative vigenti e quelle che saranno adottate in base alla nuova ripartizione dei poteri di cui al nuovo titolo V della parte II della Costituzione.
    La seconda parte, rappresentata dagli articoli 3, 6 e 7, è dedicata all’attuazione dell’articolo 114, secondo comma, e dell’articolo 117, sesto comma, in relazione alla potestà normativa degli enti locali, dell’articolo 118, in merito all’esercizio delle funzioni amministrative, e dell’articolo 120, che regola il potere sostitutivo dello Stato; tratta quindi dei rapporti tra i soggetti che compongono la Repubblica.
    Il terzo ambito, nel quale si collocano gli articoli 4 e 5, attiene invece all’esigenza di dare attuazione all’articolo 117, quinto comma, sulla partecipazione delle Regioni al procedimento normativo comunitario, e ai commi quinto e ottavo del medesimo articolo, in relazione all’attività internazionale delle Regioni.
    La quarta parte, agli articoli 8, 9, e 10, riguarda l’attuazione degli articoli 123, secondo comma, e 127 della Costituzione, in materia di ricorsi alla Corte costituzionale, individuazione e funzioni del rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie e attuazione dell’articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, dedicato ai rapporti con le Regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano.
    L’articolo 11 riguarda infine l’entrata in vigore del provvedimento.

Le modifiche proposte dalla Commissione

    All’articolo 1, comma 1, la Commissione propone modifiche, di tenore eminentemente formale, dirette a precisare il quadro di riferimento della potestà legislativa statale e di quella regionale, sia nei riguardi dell’ordinamento comunitario sia riguardo ai trattati internazionali. Al comma 2, si propone di introdurre una clausola di salvaguardia degli effetti prodotti, nel frattempo, da eventuali pronunce della Corte costituzionale. Quanto al comma 4, che reca disposizioni tra le più critiche nel contesto in questione, il testo della Commissione esordisce affermando lo scopo della delegazione legislativa, quello di orientare l’iniziativa legislativa dello Stato e delle Regioni fino alle nuove leggi con le quali il Parlamento definirà i nuovi princìpi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente. La delega contenuta nell’articolo 1, dunque, riguarda l’enucleazione dei princìpi fondamentali già disposti da leggi vigenti, in via meramente ricognitiva, come del resto si desume anche dal testo proposto dal Governo. In proposito il disegno di legge prevede un doppio parere parlamentare, in tempi successivi, sugli schemi di decreto legislativo, seguendo un modello procedimentale già sperimentato. La Commissione, da parte sua, propone di realizzare il secondo e definitivo parere parlamentare non già quale iterazione del primo da parte degli stessi organi (Commissioni competenti per materia e Commissione parlamentare per le questioni regionali). La soluzione adottata è quella di prevedere un solo parere parlamentare definitivo, reso da un organo ad hoc, un comitato paritetico di deputati e senatori appartenenti alle Commissioni affari costituzionali. In tal modo, si concentra in una sola sede e in una valutazione comune alle due Camere la procedura consultiva finale, avendo già acquisito, sugli originari schemi di decreto, i pareri delle Commissioni competenti per materia e della Commissione parlamentare per le questioni regionali. Inoltre, la valutazione sarebbe riferita a due soli parametri, quello della rispondenza dei princìpi indicati negli schemi di decreto al limite della natura ricognitiva e quello della stessa natura di principio delle disposizioni contenute negli schemi di decreto. Quando la valutazione del comitato sia negativa, alla stregua di quei parametri, il Governo avrebbe tre opzioni: espungere dal decreto legislativo le disposizioni censurate dal comitato, oppure modificarle in conformità alle indicazioni contenute nel parere o, altrimenti, motivare con apposita relazione alle Camere le ragioni di difformità dal parere parlamentare. Così si potrebbe ottenere una consultazione parlamentare «guidata» nell’oggetto e negli esiti possibili, con l’indicazione delle determinazioni conseguenti del Governo. Nello stesso comma 4, si propone di omettere il riferimento al principio della «completezza», ritenuto fuorviante nella ricognizione dei princìpi fondamentali.

    Al comma 5, sono apportate alcune integrazioni, l’una diretta a precisare che le disposizioni di principio desunte dalla legislazione vigente devono avere un contenuto normativo tale da postulare anche l’intervento legislativo regionale (lettera a), le altre dirette a chiarire la natura prioritaria e non esclusiva dei criteri di cui alle lettere b), c) e d); nella lettera c), inoltre, è incluso un riferimento anche all’articolo 118 della Costituzione. La Commissione, infine, propone di sopprimere le lettere e) e f).
    Con il nuovo articolo 2 del testo proposto all’Assemblea, la Commissione propone di autorizzare il Governo a raccogliere in testi unici, per materie omogenee, le disposizioni «residuali», dopo l’operazione di ricognizione dei princìpi fondamentali prevista dall’articolo 1, in modo da offrire alle Regioni una base conoscitiva attendibile e certa circa lo spazio concreto di normazione regionale nelle materie di legislazione concorrente.
    All’articolo 2 del disegno di legge (ora articolo 3) la Commissione propone una limitata modifica, nel comma 4, diretta a prevedere la garanzia di livelli minimi di uniformità, demandati alla legislazione statale e regionale, nella disciplina della organizzazione, dello svolgimento e della gestione delle funzioni degli enti locali.

        L’articolo 3 (ora articolo 4) regola la partecipazione delle Regioni alla cosiddetta fase ascendente, mentre la possibilità delle Regioni di dare immediata attuazione alle direttive comunitarie (fase discendente), nelle materie di competenza concorrente o esclusiva, nonché altri aspetti inerenti ai rapporti delle Regioni con l’Unione europea vengono affrontati nell’apposito disegno di legge di modifica della cosiddetta legge «La Pergola» (A.C. 3123 e connessi).

    Il comma 1 prevede che Regioni e Province autonome concorrono direttamente, nelle materie di loro competenza legislativa, come si è precisato nel testo licenziato dalla Commissione, alla formazione degli atti comunitari. Le modalità della partecipazione saranno concordate in sede di Conferenza Stato-Regioni – tenendo conto, come stabilito dalla Commissione, delle particolarità delle autonomie speciali – e dovranno garantire l’unitarietà della rappresentazione della posizione italiana da parte del Capo delegazione designato dal Governo. L’ultimo periodo, con le modifiche apportatevi dalla Commissione, precisa che le relative spese sono a carico dei bilanci delle amministrazioni di ciascun ente. Si evidenzia in proposito che nel corso della citata indagine conoscitiva condotta dalla Commissione il ministro Buttiglione ha reso noto l’orientamento del Governo, favorevole alla partecipazione direttamente al tavolo negoziale europeo.
    Il comma 2 prevede che nelle materie di competenza legislativa delle Regioni e delle Province autonome il Governo ricorra alla Corte di giustizia della Comunità avverso atti normativi comunitari, ritenuti illegittimi, anche su richiesta di una Regione o di una Provincia autonoma. La norma, in sostanza, consente di chiedere l’attivazione della procedura del ricorso per annullamento alla Corte di giustizia, prevista dal comma secondo dell’articolo 230 del Trattato delle Comunità europee, mentre le Regioni fino a oggi hanno fatto ricorso alla applicazione del comma quarto del medesimo articolo, che legittima qualsiasi persona fisica o giuridica a ricorrere contro decisioni che la riguardino.
    L’articolo 4 (ora articolo 5) attribuisce alle Regioni e alle Province autonome il potere di dare esecuzione agli accordi internazionali ratificati, dandone preventiva comunicazione al Ministero per gli affari esteri e al Dipartimento per gli affari regionali, e di concludere intese e accordi con Stati esteri. In base alla nuova formulazione del comma 2 proposta dalla Commissione, le suddette intese possono essere concluse dagli enti interessati ove il Governo non esprima eventuali osservazioni entro trenta giorni dalla necessaria comunicazione preventiva. Fra le più significative modificazioni introdotte al comma 3, a proposito dei vincoli che condizionano la conclusione dei suddetti accordi, figurano poi l’introduzione del riferimento al rispetto degli obblighi comunitari nonché la specificazione dell’esigenza di attenersi ai princìpi fondamentali dettati dalle leggi dello Stato nella conclusione di accordi che attengono a materie di competenza concorrente. Si prevede altresì che le rappresentanze diplomatiche e gli uffici consolari competenti possano collaborare alla conduzione delle relative trattative.
    Il comma 4 tratta della pubblicità degli accordi regionali, il comma 5 della procedura per portare in Consiglio dei ministri le questioni di opportunità e derivanti dalle scelte e dagli indirizzi di politica estera, come precisato dalla Commissione, e il comma 7 della attività internazionale delle autonomie diverse dalle Regioni.
    L’articolo 6 (già articolo 5 nel disegno di legge) è sottoposto all’Assemblea in un testo riformulato in misura significativa riguardo ai commi 1 e 2.
    Quanto al comma 1, in Commissione si è convenuto su un emendamento di mera precisazione, diretto a riferire le funzioni trasferite agli enti che le esercitano, ma anche su modifiche più sostanziali, come quella che integra la considerazione degli enti di autonomia funzionale con lo scopo di assegnare loro anche funzioni ulteriori. Inoltre, la Commissione ha riformulato la disposizione concernente la cosiddetta «sussidiarietà orizzontale», recuperando la lettera della corrispondente previsione costituzionale (articolo 118, ultimo comma). La stessa disposizione è integrata con un riferimento espresso alle norme recate dall’articolo 12 della legge n. 241 del 1990, che regolano l’impiego di risorse pubbliche, da parte delle amministrazioni, a favore di persone ed enti privati.
    Il comma 2 è integralmente riformulato, in conformità al parere della Commissione bilancio: nel nuovo testo si prevede, in particolare, una legge annuale per il trasferimento delle risorse alle Regioni e agli enti locali, sulla cui congruità all’esigenza di provvedere gli enti destinatari delle risorse necessarie è stata manifestata più di una riserva nel corso dell’esame in Commissione, con l’impegno, condiviso anche del Governo, di riconsiderare la questione per la discussione in Assemblea.
    Al comma 6 si prevede come possibile, e non come prescritta, l’integrazione delle sezioni regionali della Corte dei conti con componenti designati dal Consiglio regionale e dal Consiglio delle autonomie: anche questa modifica è stata introdotta in esito al parere della Commissione bilancio. Vi si aggiunge, inoltre, la possibilità di un concorso di personale regionale, d’intesa con la Regione, alle attività delle sezioni regionali di controllo.
    Ma la discussione in Commissione si è concentrata soprattutto sul comma 4, che prevede la verifica, da parte della Corte dei conti, sia degli equilibri di bilancio degli enti territoriali in relazione al patto di stabilità e ai vincoli comunitari, sia del perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi regionali di principio e di programma, secondo i princìpi del controllo successivo di gestione, nonché la verifica della sana gestione finanziaria degli enti locali e del funzionamento dei controlli interni.
    A tale ultimo riguardo, in particolare, si contrappongono due tesi: l’una diretta a sostenere la compatibilità al principio di autonomia e l’utilità, nell’interesse generale e anche nell’interesse degli enti regionali e locali, di un controllo di natura economica, tale da favorire l’efficiente gestione delle risorse. L’altra, invece, assai critica sulla stessa possibilità, e sulla legittimità costituzionale, di ogni controllo esterno, salvo quelli propri della giurisdizione, che sarebbe lesivo del principio di autonomia e non utile all’efficienza amministrativa, nel presupposto che i controlli di tale natura siano necessariamente interni e, inoltre, che le competenze della Corte dei conti non siano adeguate allo scopo.
    Respinti gli emendamenti al testo, si è comunque convenuto di contemperare le esigenze proprie delle due diverse prospettazioni, individuando, per la discussione in Assemblea, una soluzione di equilibrio, ad opera dei relatori e con il contributo del Governo.
    La Commissione non propone modifiche all’articolo 6 (ora articolo 7), relativo all’attuazione dell’articolo 120 della Costituzione sul potere sostitutivo, mentre per l’articolo 7 (attualmente 8), concernente i ricorsi alla Corte costituzionale ai sensi degli articoli 123, secondo comma, e 127 della Costituzione, si propone una modifica assai significativa. Dopo approfondito dibattito, infatti, la Commissione ha convenuto su una modifica al comma 4, che reca un nuovo testo dell’articolo 35 della legge n. 87 del 1953, relativa alla costituzione e al funzionamento della Corte costituzionale: nel testo della Commissione si prevede che l’udienza di discussione di ricorsi diretti alla Corte per lo scrutinio di legittimità costituzionale degli statuti regionali e per il difetto di competenza delle leggi statali e regionali, sia fissata entro novanta giorni dal deposito del ricorso, e non entro trenta giorni, come previsto nel testo del disegno di legge. Allo stesso tempo, si prevede che la Corte possa avvalersi del potere, già previsto dall’articolo 40 della legge n. 87 del 1953 per i casi di conflitto di attribuzioni, di sospendere l’esecuzione degli atti impugnati qualora si configuri il rischio di un irreparabile pregiudizio all’interesse pubblico o all’ordinamento giuridico della Repubblica. In tal caso si applicano termini ulteriori per la fissazione dell’udienza e il deposito del dispositivo della sentenza (rispettivamente, trenta e quindici giorni).
    L’articolo reca, al comma 6, anche alcune norme transitorie relative ai ricorsi per conflitto di attribuzione dei poteri tra Stato e Regioni pendenti alla data di entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001. La Commissione ha esteso le suddette disposizioni anche al caso di conflitti di attribuzione fra Regione e Regione.
    All’articolo 8 (ora articolo 9), comma 4, si propone una modifica formale, conforme al nuovo ordinamento introdotto in materia, mentre si introduce un comma aggiuntivo (il comma 6 del testo della Commissione), recante una modifica all’articolo 11 della legge n. 62 del 1953, che contestualmente enuncia la formula di promulgazione delle leggi regionali ed elide, nell’articolo 11 della stessa legge, le ormai anacronistiche disposizioni relative al controllo sulle leggi regionali, come già previsto, del resto, nel comma 6 del testo del disegno di legge (ora comma 7), dal quale la stessa disposizione è conseguentemente espunta per ragioni di coordinamento. Al comma 8 (già comma 7), si propone di aggiungere una disposizione di salvaguardia delle autonomie speciali e, nello stesso senso, l’articolo 9 (articolo 10 del testo della Commissione) è proposto in una nuova formulazione, più aderente all’articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.

Pastore e Magnalbò, relatori

PARERE DELLA 3ª COMMISSIONE PERMANENTE

\(AFFARI ESTERI, EMIGRAZIONE)

 (Estensore: Castagnetti)

6 novembre 2002

        La Commissione, esaminato il disegno di legge, per quanto di competenza, esprime parere favorevole, osservando come sia opportuno, al fine di prevenire possibili ricadute negative dell’attività internazionale delle regioni sulla conduzione della politica estera dello Stato, definire con la massima sollecitudine meccanismi idonei ad assicurare il necessario coordinamento tra le istanze decisionali statuali e regionali. In proposito, appare in particolare auspicabile la pronta attivazione, conformemente agli orientamenti maturati nell’ambito della Conferenza Stato-Regioni, della figura del cosiddetto «consigliere diplomatico» del Presidente delle Regioni, secondo criteri e modalità operative uniformi per l’interno territorio nazionale.

        Si chiede la pubblicazione del presente parere ai sensi dell’articolo 39, comma 4 del Regolamento.

PARERE DELLA 5ª COMMISSIONE PERMANENTE

(PROGRAMMAZIONE ECONOMICA, BILANCIO)

 (Estensore: Azzollini)

Sul disegno di legge e su emendamenti

12 novembre 2002

        La Commissione programmazione economica, bilancio, esaminato il disegno di legge, per quanto di propria competenza, esprime parere di nulla osta a condizione che, ai sensi dell’articolo 81 della Costituzione:

            a) il comma 2 dell’articolo 5, venga sostituito dal seguente:
        «2. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, lo Stato avvia il trasferimento dei beni e delle risorse strumentali, finanziarie, umane e organizzative necessarie per l’esercizio delle funzioni e dei compiti previsti dagli articoli 117 e 118 della Costituzione. A tale fine, sulla base degli accordi con le regioni e le autonomie locali, da concludersi in sede di Conferenza unificata, il Governo, su proposta del Ministro per gli affari regionali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, presenta al Parlamento ogni anno uno o più disegni di legge recanti: “Disposizioni per il trasferimento delle risorse necessarie per l’esercizio delle funzioni e dei compiti previsti dagli articoli 117 e 118 della Costituzione“. Ciascuno dei predetti disegni di legge deve essere corredato dalla relazione tecnica di cui all’articolo 11-ter, comma 2, della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni, ai fini della valutazione della congruità tra i trasferimenti alle Regioni, con l’indicazione della quantificazione e della ripartizione dei beni e delle risorse strumentali, finanziarie, umane ed organizzative, e gli oneri conseguenti all’espletamento delle funzioni devolute. Le disposizioni di cui al presente comma trovano applicazione fino alla data di entrata in vigore delle norme relative al nuovo sistema finanziario in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione.»;
            b) al comma 6 dell’articolo 5, le parole: «sono integrate», vengano sostituite dalle altre: «possono essere integrate».
        Esaminati, inoltre, per quanto di competenza, gli emendamenti trasmessi, ad eccezione degli emendamenti 1.0.1, 2.0.1, 2.0.2 e 2.0.3, esprime parere contrario, ai sensi dell’articolo 81 della Costituzione, sull’emendamento 5.5 e parere di nulla osta sugli emendamenti 5.30 e 5.8, a condizione che, ai sensi della medesima norma costituzionale, vengano riformulati coerentemente con la condizione posta all’articolo 5, comma 2.

        Esprime, infine, parere di nulla osta sui restanti emendamenti.

PARERE DELLA COMMISSIONE PARLAMENTARE PER LE QUESTIONI REGIONALI

 (Estensore: Ponzo)

9 ottobre 2002

        La Commissione per le questioni regionali, esaminato il disegno di legge, per quanto di propria competenza, esprime parere favorevole raccomandando peraltro la più puntuale ricognizione dei princìpi fondamentali sottesi alla materia e la sostituzione del parere reso dalla Conferenza Stato-Regioni con il parere della Conferenza unificata. Segnala inoltre l’opportunità di una più estesa disciplina dei profili di merito, di ordine ai quali i diversi Gruppi parlamentari hanno già manifestato un ampio consenso, e una più coerente attribuzione di funzioni al prefetto, in armonia con l’impianto riformatore determinato dal vigente titolo V della parte seconda della Costituzione.

        La Commissione, infine, auspica una conclusione rapida dell’iter parlamentare del disegno di legge, stante la necessità di dare piena attuazione alla riforma costituzionale.

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