Resoconto sommario della seduta n. 14 della Giunta per il Regolamento

GIUNTA PER IL REGOLAMENTO
MARTEDI' 11 MAGGIO 2021
14^a seduta

Presidenza del Presidente del Senato
ALBERTI CASELLATI

La seduta inizia alle ore 15,45

SEGUITO ESAME QUESTIONI ATTINENTI AL GRUPPO MISTO: COMPONENTI POLITICHE E DICHIARAZIONI IN DISSENSO

Il PRESIDENTE richiama brevemente le questioni all'esame della Giunta, riguardanti i requisiti per la costituzione di componenti politiche all'interno del Gruppo misto e l'interpretazione dell'articolo 109 del Regolamento in relazione alle dichiarazioni di voto finali ed agli interventi in dissenso per i senatori appartenenti al Gruppo misto.

Il senatore CALDEROLI ricorda di aver in un primo momento proposto, nelle precedenti riunioni della Giunta, un'interpretazione fortemente estensiva dell'articolo 14 del Regolamento, con riferimento ai requisiti per la costituzione di componenti politiche all'interno del Gruppo misto. Al fine di pervenire ad un orientamento maggiormente condiviso, propone di adottare un'interpretazione più restrittiva, che consenta la costituzione di componenti solo laddove un partito o movimento politico si sia presentato alle ultime elezioni nazionali con un proprio contrassegno depositato presso il Ministero dell'interno. Tali requisiti dovrebbero essere certificati, anche attraverso una dichiarazione da parte del legale rappresentante del partito o movimento depositario del contrassegno.

Il PRESIDENTE chiede se per la costituzione di una componente politica all'interno del Gruppo misto sia necessario l'aver conseguito almeno un senatore eletto.

Il senatore CALDEROLI precisa che al fine di evitare un'interpretazione eccessivamente restrittiva, potrebbe ritenersi sufficiente la generica partecipazione alle ultime elezioni nazionali da parte del partito o movimento per il quale si richiede la costituzione di una componente.
Con riferimento alla questione interpretativa riguardante la possibilità per gli appartenenti al Gruppo misto di esprimere dichiarazioni di voto in dissenso, sottolinea che l'originaria ratio dell'introduzione del comma 2-bis dell'articolo 109 era quella di ricomprendere tutte le dichiarazioni del Gruppo misto nel termine complessivo di quindici minuti. Peraltro, valutate la contingenza politica e la natura ontologicamente composita del Gruppo misto, la soluzione che consente i più ampi margini di flessibilità è a suo avviso quella di affidare ad una decisione della Conferenza dei Capigruppo la definizione - per ogni singolo provvedimento - dei tempi spettanti al Gruppo misto in sede di dichiarazione di voto finale, tenuto conto anche dei dissensi. La sede della programmazione dei lavori appare la più congeniale, al fine di modulare l'organizzazione dei tempi in relazione alla complessità e talvolta conflittualità degli argomenti in discussione.

Il PRESIDENTE si sofferma sul dibattito svoltosi nella scorsa seduta della Giunta, con riferimento al raccordo tra i commi 2 e 2-bis dell'articolo 109 del Regolamento. In particolare, l'incertezza interpretativa che ha determinato il rinvio della decisione riguardava la possibilità di applicare la disciplina generale delle dichiarazioni in dissenso prevista dal comma 2 anche ai senatori appartenenti al Gruppo misto: il successivo comma 2-bis, infatti, non disciplina espressamente tale fattispecie.

Il senatore CALDEROLI assicura che l'interpretazione proposta consente di raccordare la disciplina dei commi 2 e 2-bis dell'articolo 109 con riferimento alle dichiarazioni di voto in dissenso di senatori appartenenti al Gruppo misto. Oltre alla dichiarazione di voto finale del Presidente del Gruppo misto, per la quale sono comunque assegnati a norma del Regolamento dieci minuti, la Conferenza dei Presidenti dei Gruppi potrebbe prevedere, in relazione al contesto ed alle richieste pervenute, un ampliamento dei tempi fino a un massimo di quindici minuti come stabilito dal comma 2-bis e tempi aggiuntivi per consentire lo svolgimento di dichiarazioni in dissenso.

Il PRESIDENTE ritiene che l'interpretazione del senatore Calderoli abbia il pregio di consentire la massima flessibilità nel determinare tempi aggiuntivi per le dichiarazioni di voto finali del Gruppo misto, valorizzando al contempo le prerogative dei singoli senatori senza pregiudicare l'ordinato svolgimento dei lavori.

La senatrice DE PETRIS esprime apprezzamento per la soluzione interpretativa del senatore Calderoli, che ricalca in sostanza la proposta illustrata dal Presidente nella scorsa seduta della Giunta al fine di raccordare il combinato disposto dei commi 2 e 2-bis dell'articolo 109. Affidare alla Conferenza dei Capigruppo la definizione dei tempi delle dichiarazioni in dissenso del Gruppo misto consentirebbe di modulare l'organizzazione in relazione all'importanza degli argomenti in discussione; peraltro, tale soluzione si allineerebbe a quanto accade presso la Camera dei deputati, in cui la Capigruppo assegna per ogni provvedimento un tempo complessivo a ciascuna componente politica del Gruppo misto.

Il PRESIDENTE, con riferimento alla proposta avanzata dal senatore Calderoli in relazione alle componenti politiche all'interno del Gruppo misto, osserva che tale interpretazione risulta di più agevole applicazione rispetto a quella avanzata nelle precedenti riunioni in cui, ad esempio, si faceva riferimento ad elezioni nazionali ed europee, senza particolari limiti temporali.

Il senatore CALDEROLI precisa che l'interpretazione proposta riconosce la costituzione di una componente politica che rappresenti un partito o movimento politico che abbia partecipato - da solo o collegato - alle ultime elezioni nazionali; tale partecipazione deve essere dimostrabile attraverso prove documentali che attestino il deposito del relativo contrassegno. Alla luce di tali chiarimenti ribadisce quindi che - diversamente da quanto previsto per i Gruppi parlamentari - per la costituzione di componenti politiche all'interno del Gruppo misto non è necessario il conseguimento dell'elezione di un parlamentare.

Il senatore PARRINI ricorda che la questione interpretativa riguardante l'articolo 109 del Regolamento è principalmente emersa a seguito dei numerosi interventi in dissenso svolti nella seduta del 27 aprile 2021, in occasione del dibattito sul Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Tenuto conto della recente prassi applicativa, pertanto, la proposta del senatore Calderoli - pur se condivisibile - rappresenta un intervento interpretativo estremamente incisivo rispetto alla lettera del Regolamento. In ogni caso, sottolinea, la Giunta dovrebbe fissare un limite alla discrezionalità della Conferenza dei Capigruppo nell'attribuire tempi aggiuntivi per i dissensi del Gruppo misto: un termine aggiuntivo ragionevole potrebbe essere quello massimo di dieci minuti.
Esprime inoltre apprezzamento per l'interpretazione proposta dal senatore Calderoli in relazione alle componenti politiche: tale soluzione, infatti, pur non corrispondendo pienamente alla posizione da lui espressa nelle precedenti riunioni, ha il pregio di differenziare i requisiti per la costituzione di componenti politiche da quelli previsti dall'articolo 14 per i Gruppi, e di fissare dei limiti temporali certi. Avverte tuttavia che tali requisiti dovrebbero a suo parere essere di stretta interpretazione, in modo da eliminare qualsiasi incertezza interpretativa.
Rappresenta infine la necessità di definire con precisione l'irretroattività dell'eventuale decisione della Giunta: fa infatti presente che l'interpretazione proposta dal senatore Calderoli non avrebbe consentito - a suo avviso - la costituzione della componente Idea-Cambiamo, in quanto non si riscontra un corrispondente partito che abbia depositato il proprio simbolo alle ultime elezioni nazionali; né tale interpretazione consentirebbe la costituzione della componente di Rifondazione comunista, in quanto tale partito non solo non ha un simbolo depositato ma non si è neppure presentato alle ultime elezioni.

La senatrice DE PETRIS concorda con il senatore Parrini circa l'irretroattività dell'eventuale parere della Giunta in ordine alla costituzione di componenti politiche e fa presente che la richiesta di costituzione della componente di Rifondazione comunista è stata successivamente dichiarata decaduta dalla stessa proponente, senatrice Nugnes.

Il PRESIDENTE assicura che l'eventuale parere approvato dalla Giunta non avrebbe effetti retroattivi.

Il senatore MALAN si dichiara favorevole alla soluzione proposta dal senatore Calderoli, che attribuisce alla Conferenza dei Capigruppo e all'apprezzamento della Presidenza l'individuazione di tempi aggiuntivi da destinare all'espressione dei dissensi in seno al Gruppo misto. Pur concordando altresì sull'interpretazione riguardante le componenti, rimette all'attenzione della Giunta la possibilità di un'ulteriore riflessione in relazione a quelle formazioni politiche come il partito della Rifondazione comunista, che nonostante l'indubbio rilievo nella recente storia politica del Paese vedrebbero negata la possibilità di costituire una componente laddove si prendessero a riferimento solo le ultime elezioni nazionali.

Il senatore PARRINI ribadisce l'assoluta necessità che la soluzione relativa alle componenti individui criteri certi e di stretta interpretazione: la componente deve rappresentare un partito o movimento presentatosi - da solo o collegato - con un proprio contrassegno alle ultime elezioni. Discostarsi da tali requisiti, che presentano sufficienti caratteri di chiarezza ed univocità, lascerebbe spazio a dubbi interpretativi ancora maggiori rispetto a quelli che la Giunta sta discutendo, e costituirebbe un incentivo alla frammentazione.

Il senatore MALAN rappresenta in ogni caso la necessità di tener conto delle diverse condizioni in cui possano venirsi a trovare partiti o movimenti politici che, ad esempio, si presentino in una lista unitaria. In determinate circostanze, l'individuazione di criteri troppo stringenti impedirebbe, a suo avviso, la costituzione di specifiche componenti politiche e ciò dovrebbe indurre ad un supplemento di riflessione.

Il PRESIDENTE chiarisce che anche in questi casi per la costituzione di una componente sarebbe necessario il riferimento ad un simbolo depositato regolarmente, nonché una dichiarazione del detentore del contrassegno che autorizzi i richiedenti a rappresentare in Senato il partito di riferimento.
Sottolinea in ogni caso che laddove la Giunta approvasse la soluzione proposta dal senatore Calderoli, non sarebbero consentite interpretazioni analogiche o estensive.

Il senatore MALAN si dichiara favorevole ad entrambe le soluzioni interpretative proposte dal senatore Calderoli.

Concordano altresì, a nome del proprio Gruppo, i senatori PERILLI e SANTANGELO.

Il senatore ZAFFINI ritiene in generale che le proposte formulate dal senatore Calderoli possano costituire un compromesso sufficientemente equilibrato. Con particolare riguardo alle dichiarazioni in dissenso da parte di senatori appartenenti al Gruppo misto, la soluzione prospettata costituisce un evidente passo in avanti nella ricerca di un adeguato contemperamento tra l'esigenza, da un lato, di poter esprimere posizioni politiche divergenti da quella dichiarata a nome del Gruppo e la necessità, dall'altro, di assicurare un ordinato svolgimento dei lavori. A suo avviso tale equilibrio potrebbe essere garantito con maggiore efficacia ove le dichiarazioni in dissenso fossero consentite unicamente in base al principio seguente: se, ad esempio, a nome del Gruppo misto venisse dichiarato un voto favorevole ad un determinato provvedimento, ad altri appartenenti allo stesso Gruppo dovrebbe essere consentita un'unica dichiarazione di voto contrario ed eventualmente una di astensione, attribuendo in tal caso tre minuti per ciascuna dichiarazione in dissenso. Ritiene infatti che le dichiarazioni di voto che divergono da quella ufficialmente espressa a nome del Gruppo misto solamente sotto il profilo dell'argomentazione politica, senza tuttavia che l'intenzione di voto differisca da quella principale, non possano essere considerate vere e proprie dichiarazioni in dissenso. Ammetterle al di fuori dei limiti previsti dall'articolo 109, comma 2-bis, non conferirebbe a suo avviso quella razionalità allo svolgimento dei lavori che la Giunta è chiamata ad assicurare.

Interviene brevemente la senatrice DE PETRIS, che osserva come la valutazione di tali aspetti possa essere opportunamente affidata, caso per caso, alla Conferenza dei Capigruppo, conformemente alla ratio della proposta formulata dal senatore Calderoli.

Il PRESIDENTE osserva che la proposta del senatore Calderoli prevede che sia la Conferenza dei Capigruppo a stabilire preventivamente i tempi assegnati per lo svolgimento degli interventi del Gruppo misto. La limitazione a due soli interventi ulteriori rispetto a quello espresso a nome dello stesso Gruppo misto non sarebbe conforme alla disciplina recata dal comma 2 dell'articolo 109, in base al quale l'unica limitazione prevista è che il numero delle dichiarazioni di voto finali in dissenso sia inferiore alla metà di quello degli appartenenti al Gruppo.

Il senatore ZAFFINI prende atto delle precisazioni del Presidente, ribadendo tuttavia il proprio avviso circa la necessità di ancorare l'ammissibilità degli interventi in dissenso all'effettiva natura del voto - favorevole, contrario o di astensione - che si intende esprimere.
Anche con riferimento al regime applicabile per la costituzione di componenti politiche, esprime un avviso favorevole sulla proposta del senatore Calderoli. A tale proposito, domanda se tale soluzione ricomprenda anche le componenti unipersonali.

Il senatore CALDEROLI ritiene necessaria una espressa modifica regolamentare per poter escludere l'ammissibilità di componenti politiche costituite da un solo senatore. Sotto questo aspetto, non è infatti possibile fare riferimento ai criteri di ammissibilità adottati dalla Camera dei deputati, presso la quale vige una disciplina specifica ed assai più articolata. Allo stato, ribadisce che il Regolamento del Senato non reca alcuna disposizione che escluda tale possibilità, che è anzi ammessa per prassi costante.

La senatrice DE PETRIS ricorda che la Giunta ha conferito mandato ai relatori Calderoli e Santangelo per definire uno schema recante le modifiche necessarie per adeguare il Regolamento alla riforma costituzionale concernente la riduzione del numero dei parlamentari. Poiché la nuova composizione del Senato renderà a suo avviso ancora più frequenti i casi di formazioni politiche rappresentate da un numero estremamente esiguo di senatori, con evidenti ulteriori ricadute sulla composizione del Gruppo misto, auspica che il dibattito sulle modifiche regolamentari possa essere ripreso al più presto, anche al fine di affrontare in tale sede la questione della disciplina delle componenti politiche.

Il senatore CALDEROLI precisa di aver predisposto uno schema già dallo scorso mese di dicembre, sulla base del mandato conferito dalla Giunta, e di averlo successivamente formalizzato in una specifica proposta di modifica del Regolamento. Tale schema è stato condiviso anche dal relatore Santangelo, con l'unica eccezione della parte concernente il riordino delle Commissioni permanenti. Poiché, tuttavia, su tale specifico aspetto sarà necessario aprire il più ampio dibattito in seno alla Giunta, ritiene che l'esame delle modifiche conseguenti alla riduzione del numero dei parlamentari possa essere ripreso in tempi brevi.
Con riguardo alla questione concernente la disciplina delle componenti politiche del Gruppo misto, precisa in particolare che la riforma regolamentare del 2017 era stata fortemente ispirata dalla necessità di assicurare una significativa riduzione della frammentazione del quadro politico. Per quanto tale risultato sia stato certamente raggiunto, come dimostra l'attuale numero dei Gruppi - più contenuto rispetto al passato - condivide l'opportunità di definire in modo più preciso la disciplina del Gruppo misto ed in particolare delle sue componenti politiche, al fine di scongiurarne l'eccessiva proliferazione.

Il senatore PARRINI osserva che dalla data del conferimento del mandato ai relatori Calderoli e Santangelo è trascorso un tempo ormai significativo, nel corso del quale si è verificata una crisi di governo all'esito della quale la situazione politica è profondamente mutata. Pur essendovi state numerose prese di posizione da parte di esponenti delle varie parti politiche contro l'eccessiva proliferazione delle componenti in seno al Gruppo misto, è innegabile che tale Gruppo si sia sostanzialmente quadruplicato dall'inizio della legislatura. Rileva pertanto l'opportunità di riesaminare anche la disciplina delle componenti politiche in seno al Gruppo misto, al fine di non vanificare quell'intento di contrasto alla frammentazione politica che era alla base della riforma organica del Regolamento, approvata nella scorsa legislatura.

Il PRESIDENTE prende atto delle sollecitazioni emerse nel corso del dibattito circa la possibilità di affidare ai senatori Calderoli e Santangelo, relatori per l'esame delle modifiche conseguenti alla riduzione del numero dei parlamentari, l'incarico di affrontare anche il tema delle componenti politiche. Sottolinea in ogni caso la necessità che tale proposta assicuri la piena compatibilità dell'impianto regolamentare con i principi in materia di divieto del vincolo di mandato di cui all'articolo 67 della Costituzione.

Il senatore ZAFFINI esprime apprezzamento per l'indicazione fornita dal Presidente. Una nuova disciplina del Gruppo misto, ed in particolare delle sue componenti politiche, deve infatti a suo avviso limitarsi all'introduzione di norme atte a disincentivare l'ulteriore frammentazione del quadro politico, ad esempio intervenendo in modo più rigoroso sugli spazi di intervento concessi ai suoi componenti.

La senatrice DE PETRIS esprime apprezzamento per la proposta di affidare ai relatori Calderoli e Santangelo il compito di affrontare gli aspetti critici concernenti la disciplina del Gruppo misto, con particolare riguardo al profilo delle componenti politiche. Nel sottolineare come la formazione politica Liberi e Uguali, con la quale è stata eletta, non ha potuto costituire un proprio Gruppo al Senato a seguito della soppressione della disposizione che consentiva la costituzione di Gruppi in deroga rispetto al requisito del numero minimo di dieci componenti, sottolinea la necessità di regolamentare in modo specifico il regime applicabile ai senatori che non raggiungono la soglia numerica per poter costituire un Gruppo, anche traendo ispirazione dalla disciplina del Parlamento europeo, che prevede espressamente il Gruppo dei Non Iscritti.

Il senatore PARRINI, anche alla luce dell'ampliamento del mandato ai relatori esteso al tema delle componenti politiche, chiede che la Giunta possa iniziare in tempi brevi l'esame delle modifiche al Regolamento.

Non essendovi ulteriori richieste di intervento il PRESIDENTE prende atto dell'unanime convergenza della Giunta sulle proposte formulate dal senatore Calderoli.

Risulta pertanto approvato il parere pubblicato in allegato al resoconto della seduta odierna.

La seduta termina alle ore 16,42.

Parere approvato dalla Giunta

La Giunta per il Regolamento, riunitasi l'11 maggio 2021, ha espresso il seguente parere:

1. Tenuto conto della disciplina prevista per i Gruppi parlamentari dall'articolo 14, comma 4, terzo periodo, del Regolamento, è consentita la costituzione di componenti politiche all'interno del Gruppo misto purché rappresentino partiti o movimenti politici che abbiano presentato con il proprio contrassegno, da soli o collegati, candidati alle ultime elezioni nazionali. I senatori che intendono costituire una componente politica all'interno del Gruppo misto devono essere autorizzati a rappresentare il partito o movimento politico detentore del contrassegno presentato alle elezioni, mediante dichiarazione sottoscritta dal legale rappresentante di tale formazione politica.

2. Per le dichiarazioni di voto finali del Gruppo misto, la Conferenza dei Capigruppo stabilisce i tempi aggiuntivi previsti dall'articolo 109, comma 2-bis, del Regolamento e i tempi assegnati ai senatori che intendono dissociarsi dalle posizioni espresse dal rappresentante del Gruppo misto.