Prosieguo esame modifiche regolamentari a seguito della riforma costituzionale sulla riduzione del numero dei parlamentari

Il PRESIDENTE, dopo aver riassunto brevemente l'iter dell'esame, dà la parola ai relatori per l'illustrazione dello schema di modifiche regolamentari predisposto dal Comitato ristretto, distribuito a tutti i componenti della Giunta.

Il relatore CALDEROLI dà conto delle principali questioni emerse in sede di Comitato ristretto, esprimendo il proprio apprezzamento per il clima di profonda collaborazione che ne ha improntato i lavori, all'esito dei quali è stato possibile raggiungere un'ampia convergenza sull'impianto complessivo dello schema di riforma.
Tale schema - prosegue il relatore - presenta in primo luogo un complesso organico di modifiche volte ad adeguare il testo del Regolamento alla riduzione del numero dei parlamentari. Sotto questo aspetto, precisa che il Comitato ristretto e i relatori hanno ritenuto opportuno basarsi su un criterio proporzionale rispetto alla riduzione di circa un terzo dei componenti del Senato, senza rendere tuttavia tale approccio eccessivamente rigido. Ad esempio, si è scelto di fissare la soglia minima di componenti per la costituzione di un Gruppo parlamentare a sette senatori, laddove un criterio strettamente aritmetico avrebbe portato invece ad un arrotondamento a sei componenti. Anche con riguardo alla composizione della Giunta provvisoria per la verifica dei poteri, il Comitato ristretto ha ritenuto di ridurre il numero minimo di componenti da sette a cinque, in quanto considerato più rispondente alle esigenze di funzionalità dell'organo.
Fa presente che uno dei temi sui quali si è maggiormente concentrata l'attività del Comitato ristretto concerne la ridefinizione del numero e delle competenze delle Commissioni permanenti. A tale riguardo, si è in primo luogo scelto di ridurre a dieci le attuali quattordici Commissioni permanenti, al fine di scongiurare la distribuzione dei senatori in collegi eccessivamente ridotti. Tale soluzione avrebbe inoltre la finalità di agevolare i lavori dei collegi minori, riducendo i rischi di sovrapposizione delle convocazioni.
Rispetto al testo approvato dal Comitato ristretto, osserva peraltro che a seguito di alcune interlocuzioni successive, sia tra i componenti della Giunta, sia con la Presidenza, è emersa l'opportunità di apportare alcune rettifiche. In particolare, si propone di attribuire la competenza in materia di digitalizzazione alla Commissione Affari costituzionali e di mantenere lo status di organismo autonomo per la Commissione Politiche dell'Unione europea. Conseguentemente, risulterebbero in tal modo accorpate le Commissioni Affari esteri e Difesa, le Commissioni Lavori pubblici e Ambiente, le Commissioni Industria e Agricoltura, nonché, infine, le Commissioni Lavoro e Sanità.
Sulla base del prospetto delle assegnazioni, in sede consultiva e di merito, che dall'inizio della legislatura hanno interessato le attuali quattordici Commissioni permanenti, ritiene che le aggregazioni proposte dal Comitato ristretto, con le modifiche testé preannunciate, consentirebbero una adeguata ripartizione dei carichi di lavoro. Tale assetto risulterebbe tra l'altro compatibile con l'impostazione di una delle proposte di ridefinizione delle Commissioni attualmente al vaglio dell'altro ramo del Parlamento.
Con riguardo al Gruppo rappresentativo delle minoranze linguistiche precisa che, rispetto al testo predisposto dal Comitato ristretto, ulteriori approfondimenti hanno fatto emergere l'opportunità di conservare l'attuale disciplina recata dal vigente comma 5 dell'articolo 14 del Regolamento, riducendo tuttavia il numero minimo di senatori richiesto per la valida costituzione del Gruppo da cinque a quattro componenti.
Il Comitato ristretto ha invece ritenuto di non modificare il numero di componenti del Consiglio di Presidenza e degli Uffici di Presidenza delle Commissioni, sulla base della considerazione che il carico di lavoro di tali organi non risulterebbe alleggerito dalla riduzione del numero dei senatori.
Dà quindi sinteticamente conto delle misure dirette a contrastare ulteriormente il fenomeno della mobilità parlamentare, soffermandosi in particolare sull'introduzione della categoria dei senatori "non iscritti", ovvero dei senatori che si dimettono dal Gruppo di appartenenza o ne vengono espulsi, senza aderire successivamente ad altro gruppo parlamentare. Al riguardo, riferisce che su tali aspetti il Presidente del Senato ha preannunciato di nutrire alcune riserve in ordine alla mancata previsione della possibilità per tutti i senatori di non iscriversi ad alcun Gruppo in qualsiasi momento, anche all'inizio della legislatura.

Il senatore PARRINI, nell'esprimere il proprio apprezzamento per il clima di sincera collaborazione che ha caratterizzato lo svolgimento dei lavori del Comitato ristretto, ritiene comunque opportuno svolgere ulteriori approfondimenti su alcuni aspetti specifici del testo predisposto. Esprime ad esempio, a titolo personale, alcune residue perplessità sulla previsione all'articolo 14 della possibilità di costituire nuovi Gruppi con determinate caratteristiche nel corso della Legislatura, purché composti da un numero minimo di dieci componenti. A suo parere, i senatori eletti con il simbolo di un determinato partito, ove fuoriescano dal corrispondente Gruppo parlamentare, potrebbero ad esempio iscriversi al Gruppo misto o restare nell'ambito della categoria dei senatori non iscritti.

Il PRESIDENTE ritiene che il dibattito in Giunta potrà consentire l'approfondimento e la risoluzione di tutti gli aspetti meritevoli di ulteriore riflessione. A tale proposito, richiama ad esempio la previsione, contenuta nel testo predisposto dal Comitato ristretto, della possibilità per i senatori che si dimettono dal Gruppo di appartenenza o ne vengono espulsi di essere considerati non iscritti ad alcun Gruppo parlamentare. A suo avviso, la Giunta potrebbe valutare l'opportunità, per ragioni di coerenza sistematica, di consentire la non iscrizione ad alcun Gruppo sin dall'inizio, al pari di quanto già avviene, ove lo ritengano, per i senatori a vita.

Il relatore CALDEROLI prosegue quindi nell'illustrazione, soffermandosi ulteriormente sulle misure atte a disincentivare i fenomeni di "transfughismo" parlamentare. A tale proposito, sottolinea l'importanza della modifica proposta all'articolo 16 in base alla quale, in caso di adesione ad un Gruppo da parte di senatori non iscritti o provenienti da Gruppi diversi, non si prevede alcun aumento della quota variabile della dotazione spettante al Gruppo stesso.
E' stata inoltre introdotta una più analitica disciplina per la costituzione delle componenti politiche all'interno del Gruppo misto, al fine di risolvere le incertezze interpretative che hanno caratterizzato in particolar modo la legislatura in corso; è stata altresì estesa a tutti i componenti del Consiglio di Presidenza la disposizione che prevede attualmente la decadenza dei Vice Presidenti e dei Segretari in caso di passaggio ad altro Gruppo. Sotto tale aspetto, osserva tuttavia come nel corso di alcuni colloqui informali avvenuti nei giorni scorsi sia emersa l'opportunità di un supplemento di riflessione con riguardo alla decadenza dalla carica di Presidente del Senato.
Pur confermando la generale condivisione in ordine allo schema predisposto, dà conto di alcuni rilievi segnalati ai relatori: in primo luogo, il senatore Parrini ha rilevato l'opportunità di rafforzare le forme di disincentivo al trasferimento ad altro Gruppo parlamentare; il senatore Faraone non ritiene condivisibile la soglia minima di dieci componenti per i Gruppi di nuova formazione nel corso della legislatura; la composizione del Gruppo rappresentativo delle minoranze linguistiche è stato oggetto di orientamenti non unanimi in seno al Comitato ristretto. E' tuttavia emerso, nelle ultime ore, un ampio accordo sulla possibilità di mantenere invariata la disciplina per la costituzione di tale Gruppo, con la sola riduzione a quattro del numero minimo dei componenti. Ove tale proposta risultasse accolta, verrebbe conseguentemente meno la necessità di modificare il comma 2 dell'articolo 21, in quanto un Gruppo composto da quattro senatori potrebbe essere rappresentato in ciascuna delle dieci Commissioni permanenti.
Il relatore si sofferma quindi su una serie di misure ulteriori contenute nello schema predisposto dal Comitato ristretto le quali, pur non risultando strettamente consequenziali alla riduzione del numero dei senatori, sono state comunque ampiamente condivise, in quanto volte ad assicurare un più efficiente svolgimento dei lavori. In primo luogo, si prevede la soppressione del comma 6 dell'articolo 78 del Regolamento, al fine di consentire all'Aula, in caso di esame di decreti-legge, di esaminare il testo comprensivo delle modifiche proposte dalla Commissione in sede referente, senza dover nuovamente votare in Aula tutti gli emendamenti già accolti. In secondo luogo, si propone una semplificazione della procedura di espressione dei pareri della Commissione bilancio, che verrebbero richiesti, per l'esame in sede referente, con riguardo ai soli testi approvati. In terzo luogo, anche al fine di agevolare l'organizzazione dei lavori delle Commissioni permanenti, viene prevista la possibilità per i rispettivi Presidenti di riunirsi al fine di coordinare tra di loro gli orari di convocazione delle sedute.
Altre disposizioni proposte dal Comitato ristretto concernono la riduzione da tre a due minuti per le dichiarazioni di voto in dissenso, la precisazione che per l'esame in Aula dei disegni di legge approvati dalla sede redigente sono ammesse le sole dichiarazioni di voto finali, e la soppressione del comma 2 dell'articolo 157 in materia di mozioni, al fine di ricomprendere la fissazione della data di discussione nella generale competenza della Conferenza dei Capigruppo in materia di programmazione.
Infine, con riguardo all'articolo 135-ter, in materia di verifica dei poteri, viene introdotto un termine di sessanta giorni per l'esame e la deliberazione da parte dell'Assemblea sulle proposte della Giunta per le elezioni e delle immunità parlamentari.
Ritiene in ogni caso opportuna l'apertura di una fase di discussione in Giunta, al fine di risolvere i dubbi che sono stati già prospettati ai relatori sullo schema predisposto dal Comitato ristretto. Segnatamente, dà ad esempio conto di una richiesta di approfondimento del senatore Perilli, relativamente alla previsione del parere alla 5ª Commissione permanente limitatamente ai soli emendamenti approvati.
Altre osservazioni - prosegue il relatore Calderoli - sono state avanzate dalla stessa Presidenza in ordine all'opportunità di modificare la composizione della Giunta provvisoria per la verifica dei poteri e, come già preannunciato, con riguardo alla possibilità di consentire sin dall'inizio la non iscrizione ad alcun Gruppo parlamentare. Ulteriori perplessità concernono inoltre la previsione della decadenza dei componenti delle Giunte in caso di cessazione dell'appartenenza al proprio Gruppo.
Dà infine conto dell'intenzione dei relatori di richiedere ai competenti Uffici del Senato uno studio sulle conseguenze del nuovo assetto regolamentare, in ordine alla determinazione dei contributi e delle dotazioni spettanti a ciascun Gruppo.

Il relatore SANTANGELO dichiara di condividere integralmente l'illustrazione svolta dal correlatore Calderoli.

Il PRESIDENTE esprime il proprio apprezzamento per l'ampio ed approfondito lavoro svolto dal Comitato ristretto, ringraziando i relatori per l'esauriente illustrazione delle modifiche proposte.
Nel dichiarare di condividere l'assetto organizzativo delle Commissioni permanenti, anche alla luce delle ultime precisazioni testé illustrate dal relatore Calderoli, conferma di aver ritenuto opportuno proporre un supplemento di riflessione su alcuni aspetti specifici dello schema all'esame della Giunta. In particolare, con riguardo alla Giunta provvisoria per la verifica dei poteri, sarebbe a suo avviso preferibile non modificarne l'attuale composizione, sia in quanto si tratta in ogni caso di un organismo provvisorio, sia in considerazione delle funzioni di garanzia ad esso attribuite.
Conferma altresì le proprie perplessità in ordine all'estensione, anche al Presidente del Senato, della decadenza in caso di passaggio ad altro Gruppo parlamentare. Pur trattandosi di una innovazione che entrerebbe in vigore a partire dalla prossima legislatura, esprime preoccupazione soprattutto a causa del carattere automatico di tale decadenza, specialmente in considerazione della delicata posizione istituzionale ricoperta dalla seconda carica dello Stato, con particolare riguardo all'esercizio delle funzioni di supplente del Presidente della Repubblica. Per tali ragioni, ritiene che la decadenza prevista nella proposta di modifica dell'articolo 13, comma 1-bis, dovrebbe più opportunamente essere limitata alle altre cariche all'interno del Consiglio di Presidenza.
Altre criticità - prosegue il Presidente - concernono la previsione di un diverso requisito numerico per la costituzione di nuovi Gruppi nel corso della legislatura, in deroga al principio generale. A suo avviso, sarebbe invece ragionevole prevedere una soglia omogenea per tutti i Gruppi parlamentari. Per ragioni di coerenza sistematica, rileva l'opportunità di consentire la non adesione ad alcun Gruppo parlamentare a tutti i senatori, sin dall'inizio della legislatura.


(il senatore Grassi lascia la sala Pannini alle ore 12,42)

Il PRESIDENTE, con riferimento alla modifica introdotta all'articolo 16, comma 1, riguardante i contributi assicurati ai Gruppi parlamentari, rileva l'opportunità di esplicitare ulteriormente i criteri che danno luogo ad una rimodulazione del contributo.
Precisa quindi le ragioni di perplessità riguardanti la modifica proposta ai commi 1 degli articoli 18 e 19 del Regolamento, concernenti la decadenza dei componenti della Giunta per il Regolamento e della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari, che cessino di far parte del proprio Gruppo. La previsione di una decadenza determinata da vicende riguardanti l'appartenenza ad un Gruppo parlamentare potrebbe infatti comportare - a suo parere - una modifica sostanziale nella natura di tali collegi, tanto più con riguardo alla Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari, che deve ritenersi organo paragiurisdizionale. Al riguardo, sottolinea che la nomina dei componenti delle Giunte è effettuata dal Presidente, seppure su indicazione dei Gruppi e che, ai sensi del comma 2 dell'articolo 19, i senatori nominati non possono rifiutare la nomina né dimettersi. La modifica proposta dal Comitato ristretto potrebbe pertanto svuotare di significato il divieto di dimissioni, con il conseguente rischio di far dipendere la composizione di un organo con funzioni paragiurisdizionali dalle decisioni dei singoli Gruppi parlamentari.
Considerazioni di analogo tenore valgono anche per il comma 3-ter dell'articolo 27 del testo proposto, ai sensi del quale la decadenza dall'incarico in caso di cessazione dal Gruppo di appartenenza si applica a tutti gli organi collegiali del Senato, compresi quelli di giurisdizione interna. Questi ultimi esercitano infatti le proprie funzioni nel perimetro dell'autodichia delle Camere, costituzionalmente garantita: sia la Corte Costituzionale, sia la giurisprudenza europea, hanno ribadito in più pronunce che gli organi di autodichia sono giurisdizionali in senso pieno, in quanto viene assicurato il principio di autonomia ed indipendenza del giudice. Prevedere una decadenza dalle cariche di giurisdizione interna, determinata da ragioni politiche, rischia di creare un vulnus alla garanzia di terzietà ed indipendenza della funzione giurisdizionale esercitata, e per questa ragione su tale modifica auspica un supplemento di riflessione da parte della Giunta.
Altri aspetti che - ad avviso del Presidente - richiederebbero un approfondimento, riguardano la categoria dei "senatori non iscritti", con particolare riferimento alla limitazione di alcuni poteri di iniziativa di natura procedurale - come ad esempio la richiesta di modifica al calendario dei lavori approvato a maggioranza, ovvero la possibilità di attivare alcuni istituti procedurali - specialmente a seguito della riforma del Regolamento approvata nella XVII Legislatura, che circoscrive numerose iniziative ad un senatore per Gruppo.
Ulteriori difficoltà potrebbero inoltre presentarsi in relazione alla distribuzione dei senatori nelle Commissioni permanenti, dal momento che la proposta del Comitato ristretto prevede che il Presidente del Senato assegni i senatori non iscritti alle Commissioni, nel rispetto del rapporto tra maggioranza e opposizione. Al riguardo, rileva come l'unico criterio univoco per l'assegnazione sarebbe di fatto rappresentato dalla verifica del voto favorevole o contrario che i singoli senatori non iscritti abbiano espresso in occasione delle votazioni di fiducia al Governo.

Il senatore PARRINI esprime un ringraziamento non formale ai relatori e a tutti i componenti del Comitato ristretto per il clima di grande collaborazione in cui si sono svolti i lavori. Nel dichiararsi favorevole alla nuova articolazione delle Commissioni permanenti e alla disciplina del Gruppo rappresentativo delle minoranze linguistiche - già illustrate nel corso della seduta dal relatore Calderoli - si associa ad alcune delle osservazioni svolte dal Presidente nel suo intervento. In particolare, ritiene condivisibili le indicazioni riguardanti la composizione della Giunta provvisoria della verifica dei poteri, nonché le criticità rilevate con riferimento all'estensione della decadenza al Presidente di Assemblea. Nel presupposto che tale ultimo aspetto andrebbe ulteriormente specificato, osserva tuttavia come il tenore letterale della disposizione proposta dal Comitato al comma 1-bis dell'articolo 13 consentirebbe, in via interpretativa, di escludere la possibilità di una decadenza della seconda carica dello Stato: infatti, al momento dell'elezione il Presidente del Senato non è ancora iscritto ad alcun Gruppo, e potrebbe pertanto ritenersi che in questo caso non possa operare alcuna decadenza in caso di cessazione dell'appartenenza a un Gruppo. Con tale precisazione, il principio - condiviso dai relatori con il Comitato ristretto - della decadenza dalle cariche in caso di abbandono o scissione di un Gruppo parlamentare, potrebbe comunque essere mantenuto fermo.
Proprio con riferimento alla disciplina dei Gruppi, si dichiara senz'altro favorevole alla previsione di un quorum aggravato per la costituzione di nuovi Gruppi in corso di legislatura, introdotto dal nuovo comma 5 dell'articolo 14, anche se - a suo avviso - non dovrebbe essere consentito tout court il passaggio da un Gruppo parlamentare ad un altro. In quest'ottica, è pertanto certamente da accogliere con favore la modifica all'articolo 16, comma 1, nel caso in cui un Gruppo perda o acquisisca senatori per "transfughismo".
Con riguardo ai rilievi formulati sulle misure in materia di decadenza in caso di fuoriuscita dal Gruppo, considera coerente confermare tale principio per le Giunte per il Regolamento e delle elezioni e immunità, mentre ritiene possibile un'ulteriore riflessione per quanto riguarda gli organi di autodichia: nei casi delle Giunte, infatti, la competenza paragiurisdizionale è esercitata attraverso la funzione politica in senso ampio. Non è in ogni caso ammissibile, come invece accaduto nella legislatura in corso, che un Gruppo parlamentare come il Partito Democratico, che aveva quattro componenti nella Giunta delle elezioni, ne abbia persi tre a causa del passaggio di senatori ad altro Gruppo.

Il senatore MALAN ritiene che grazie al lavoro svolto dai relatori e dal Comitato ristretto si sia realizzata un'ampia convergenza sulle modifiche regolamentari, in particolare per quanto riguarda le disposizioni direttamente correlate alla riduzione del numero dei senatori. Nel condividere la nuova rimodulazione delle Commissioni permanenti, precisa tuttavia che, anche alla luce delle osservazioni svolte dal Presidente del Senato, alcune questioni necessiterebbero di un supplemento di esame. Si riferisce in particolare all'introduzione della categoria dei cd. senatori non iscritti, rispetto alla quale manifesta le proprie perplessità: con la riforma del Regolamento approvata nella scorsa legislatura si era infatti inteso assicurare ai soli senatori a vita «nell'autonomia della loro legittimazione» la possibilità di non iscriversi ad alcun Gruppo parlamentare. Pertanto, equiparare la condizione di chi si vorrebbe penalizzare - i senatori non iscritti - alla posizione dei senatori a vita non appare, a suo parere, del tutto coerente con l'obiettivo antitrasformismo della riforma dei Gruppi. Sotto questo aspetto, segnala infine l'opportunità di approfondire anche il coordinamento con il comma 9 dell'articolo 14, che per i Gruppi dichiarati sciolti non ammette la figura del senatore non iscritto.
Per tali ragioni suggerisce, nell'immediato, che la Giunta si limiti ad approvare le modifiche proposte dal Comitato ristretto riferite al solo adeguamento numerico conseguente alla riduzione del numero dei senatori, e di rinviare gli ulteriori aspetti ad un successivo approfondimento.

Il PRESIDENTE condivide la proposta del senatore Malan, volta ad approvare in un primo momento le modifiche condivise e indifferibili, per poi ampliare l'esame della Giunta in una fase successiva.

Il relatore CALDEROLI fa osservare che tale soluzione comporterebbe oggettive difficoltà dal punto di vista sistematico, in quanto l'adeguamento numerico delle disposizioni regolamentari determina ricadute immediate sulla disciplina di istituti fondamentali della vita democratica parlamentare, quali i Gruppi e le Commissioni.
Con riferimento alla programmazione dei lavori della Giunta, suggerisce quindi di procedere all'approvazione condivisa di un testo base, per poi lasciare all'Assemblea il compito di proporre eventuali emendamenti. Al riguardo, segnala infatti che ai sensi dell'articolo 167, comma 2, del Regolamento, la Giunta è comunque tenuta ad esaminare tutti gli emendamenti presentati, al fine di esprimere un parere per la successiva votazione da parte dell'Aula.

Il PRESIDENTE ritiene meritevole di riflessione anche la modifica introdotta dal Comitato ristretto all'articolo 47, comma 1, del Regolamento, segnalando che la prassi in materia affida al Presidente del Senato l'autorizzazione a svolgere attività conoscitiva in ordine alle materie di competenza di ciascuna Commissione. Tale autorizzazione, a suo avviso, appare essenziale al fine di evitare eventuali sovrapposizioni o conflitti di competenza tra Commissioni.

Il relatore SANTANGELO, alla luce del dibattito svolto, propone di integrare il testo all'esame della Giunta con le proposte di modifica emerse nel corso dell'odierna riunione, con l'impegno dei relatori di inviare tempestivamente il nuovo testo "consolidato" a tutti i componenti, al fine di procedere con l'esame e l'approvazione definitiva nella prima seduta utile, alla ripresa dei lavori parlamentari.

Il senatore PARRINI si associa alla proposta del relatore, sottolineando la necessità che i componenti della Giunta possano disporre in tempi brevi del testo consolidato, recante tutte le modifiche emerse nel corso dell'odierno dibattito.

Il PRESIDENTE si dichiara favorevole alla proposta del relatore Santangelo. Propone pertanto di fissare sin d'ora la prossima seduta della Giunta per il Regolamento, per martedì 11 gennaio, dalle ore 15 alle ore 16,30.

Conviene la Giunta per il Regolamento.

Non essendovi ulteriori richieste di intervento, dichiara quindi conclusa la riunione.

La seduta termina alle ore 13,15