GIUSTIZIA (2a)

VENERDI' 11 DICEMBRE 1998
360a Seduta

Presidenza del Presidente
PINTO


Interviene il sottosegretario di Stato per la grazia e la giustizia Ayala.

La seduta inizia alle ore 9.15


IN SEDE CONSULTIVA

(3619) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE - PERA ed altri. - Inserimento nell’articolo 24 della Costituzione dei princìpi del giusto processo.

(3623) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE - FOLLIERI ed altri. - Integrazione dell’articolo 24 della Costituzione.

(3630) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE - PETTINATO ed altri. - Modifica all’articolo 101 della Costituzione.

(3638) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE - SALVATO. - Norme costituzionali in materia di giusto processo e di garanzia dei diritti nel processo penale.

(3665) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE - SALVI ed altri - Inserimento nella Costituzione dell'articolo 110-bis concernente i principi del giusto processo.
(Parere alla 1ª Commissione su testo unificato: favorevole con osservazioni)

Il presidente PINTO fa presente che l'ordinaria programmazione dei lavori della Commissione non prevedeva l'odierna seduta. L'inaspettata convocazione si è resa infatti necessaria nei tempi, ristrettissimi, imposti dall'imprevedibile accelerazione presso la 1ª Commissione dei tempi di esame, nella sede referente, dei disegni di legge in titolo. Ha dunque provveduto alla convocazione della Commissione per la mattinata di oggi al fine di consentire alla stessa di esprimere il proprio parere sui disegni di legge in titolo prima della conclusione dell'esame da parte della Commissione affari costituzionali. L'espressione di tale parere gli appare di particolare rilevanza laddove si consideri che nella seduta del 19 novembre scorso la Commissione giustizia aveva elevato all'unanimità una questione di competenza per il disegno di legge n.3619, risolta poi negativamente dal Presidente del Senato. Ricorda che già nella seduta svoltasi nella tarda serata di ieri la 1ª Commissione ha proceduto alla votazione degli emendamenti e, solo in esito ad una sua lettera, inviata al Presidente della Commissione stessa, è stata rinviata alla mattinata di oggi la votazione sul conferimento del mandato al relatore. Ciò, nonostante su tutti i disegni di legge in titolo, fatta eccezione per il disegno di legge n.3619, non fossero ancora scaduti i termini per l'emissione del parere da parte della Commissione giustizia e, d'altra parte, considerato che la Commissione di merito aveva convenuto su un testo unificato anche lo spirare del termine per il disegno di legge n.3619 era da considerarsi ininfluente, restando assorbito dai termini non ancora decorsi per tutti i rimanenti. Il modo in cui la Commissione affari costituzionali ha proceduto appare altresì non del tutto in linea con le indicazioni contenute nella lettera del Presidente del Senato del 25 novembre scorso con cui la Presidenza si era pronunciata in merito al conflitto di competenza sollevato dalla Commissione giustizia sul disegno di legge n. 3619.

Prende la parola il senatore CIRAMI il quale dopo aver stigmatizzato l'intento prevaricatore da egli rinvenuto nei tempi e nei modi con i quali la 1ª Commissione permanente ha condotto l'esame dei disegni di legge in titolo, aggiunge che essi appaiono non solo in contrasto con le indicazioni della Presidenza del Senato richiamate dal presidente Pinto, ma neppure tengono conto delle evidenti ragioni di opportunità che avrebbero dovuto indurre tale Commissione a lasciare alla Commissione giustizia tutto lo spatium deliberandi necessario per esprimere il suo parere, vista anche la materia specifica su cui, in questo caso, si intende intervenire a livello costituzionale. Rileva che, in nessun caso, in questa legislatura, all'esame di disegni di legge si è proceduto con una simile velocità e sottolinea che al presidente Villone era stato fatto presente che, non solo lui stesso, ma anche altri senatori, erano impegnati, nella giornata di ieri, in quanto componenti della Commissione antimafia, in una missione a Brindisi e che era stato loro assicurato che ciò non avrebbe pregiudicato la possibilità di partecipare al prosieguo dell'esame dei provvedimenti in questione.
Per le ragioni sopraesposte, dichiara che abbandonerà per protesta l'aula della Commissione.

La Commissione conviene, quindi, di procedere all'esame congiunto dei provvedimenti in titolo.

Il relatore FOLLIERI, dopo essersi soffermato sul contenuto dei disegni di legge in titolo, rileva come la Commissione affari costituzionali nel giro di tre giorni sia sostanzialmente pervenuta alla definizione di un testo unificato che è stato approvato all'unanimità e che prevede, in primo luogo, l'inserimento nell'articolo 25 della Costituzione della previsione che "nessuno può essere condannato in base a dichiarazioni rese da chi si è sempre sottratto volontariamente all'esame da parte dell'imputato o del suo difensore", oltre a modificare l'articolo 111 della Costituzione, inserendovi alcuni fondamentali principi di carattere processuale che, con particolare riferimento alla materia penale, riprendono, tra l'altro, il testo dell'articolo 130 del progetto di riforma costituzionale approvato dalla Commissione bicamerale per le riforme costituzionali che, a sua volta, si rifaceva alla formulazione dell'articolo 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Infine, il testo approvato dalla 1ª Commissione permanente contiene disposizioni transitorie volte a disciplinare gli effetti della modifica - che si propone di introdurre nell'articolo 25 della Costituzione - sui processi in corso.
In conclusione, propone alla Commissione di esprimere un parere favorevole sul testo licenziato dalla 1ª Commissione permanente sui disegni di legge in titolo.

Interviene il senatore PERA, il quale dopo aver riepilogato le fasi salienti dell'esame svoltosi nella 1ª Commissione, nella quale ha svolto la funzione di relatore, richiama in particolare l'attenzione sul fatto che il testo approvato ha registrato l'unanime consenso dei componenti della stessa e che alla discussione in quella sede hanno altresì partecipato numerosi componenti della Commissione giustizia. Sottolinea inoltre che la disposizione transitoria, cui ha fatto riferimento il relatore Follieri, è stata introdotta tenendo conto delle preoccupazioni manifestate per le ricadute che la nuova normativa costituzionale poteva avere sui processi in corso con specifico riferimento a quelli in materia di criminalità organizzata.

Il senatore BERTONI condivide tutti i principi contenuti nel testo proposto dalla 1ª Commissione per i disegni di legge in titolo, ma si dichiara decisamente contrario al loro inserimento nella carta costituzionale. E' sua convinzione che la Costituzione debba fissare solo dei principi di massima, il cui svolgimento deve invece rimanere di competenza del legislatore ordinario; inoltre l'introduzione nel testo costituzionale dei suddetti principi rischierebbe di compromettere e sostanzialmente porre nel nulla fondamentali istituti del processo penale e del processo civile, determinerebbe altresì l'illegittimità costituzionale di numerose norme processuali, rendendo ancora più difficile la possibilità di un'organica revisione del codici di procedura penale e del codice di procedura civile. Va poi sottolineato che il ricorso allo strumento della legge costituzionale rappresenta un tentativo di eludere la sentenza della Corte costituzionale n.361 del 1998 e configura pertanto, a suo avviso, un vero e proprio eccesso di potere legislativo.
Preannuncia pertanto il proprio voto contrario all'espressione di un parere favorevole sul testo proposto dalla 1ª Commissione permanente per i disegni di legge in titolo e conclude osservando che, all'articolo 1 del testo proposto dalla 1ª Commissione, la parola "condannato" dovrebbe, comunque, essere sostituita con l'altra "punito" per ragioni di uniformità testuale.

Il senatore MELONI, pur condividendo in linea di massima la proposta del relatore Follieri di esprimere un parere favorevole sul testo varato dalla 1ª Commissione per i disegni di legge in titolo, manifesta alcune perplessità con riferimento innanzitutto alla modifica che si intende introdurre all'articolo 25 della Costituzione. Infatti la formulazione prescelta definisce un impedimento di carattere soggettivo, qualificato dal carattere volontario della scelta del dichiarante che, a suo avviso, può determinare equivoci e difficoltà sul piano interpretativo. Sarebbe pertanto preferibile sostituire la predetta formulazione con una diversa, volta a prevedere che nessuno possa essere condannato in base a dichiarazioni rese da chi non sia stato sottoposto ad esame da parte dell'imputato o del suo difensore.

Il senatore PETTINATO ritiene innegabile che i lavori della 1ª Commissione siano stati caratterizzati da una sollecitudine inusuale e fa presente che la sua presenza ieri a tali lavori si è realizzata non solo a fatica, ma anche per effetto di circostanze del tutto casuali.

Segue un breve chiarimento del PRESIDENTE, il quale conferma che dalla lettura del Resoconto della Commissione affari costituzionali del 9 dicembre risultava chiaramente la decisione di procedere alla votazione degli emendamenti solo nella prossima settimana.

Riprendendo il proprio intervento, il senatore PETTINATO, passando al merito del testo licenziato dalla 1ª Commissione permanente, rileva come non si possa non essere favorevoli ai principi in esso contenuti e come il problema sia quello di superare una cultura ostile al processo accusatorio, fissando a tal fine direttamente in Costituzione i principi fondamentali che devono ispirare il giusto processo.
Indubbiamente la modifica che si propone di introdurre nell'articolo 25 della Costituzione suscita alcune perplessità, ma si dichiara fiducioso che sul piano interpretativo sia possibile assicurare una corretta applicazione della disposizione in questione, specificamente per ciò che concerne la portata dell'avverbio "volontariamente". A questo proposito, ritiene che non potrà configurarsi una ipotesi di volontaria sottrazione all'interrogatorio qualora tale scelta del dichiarante sia stata determinata da minaccia o violenza oppure da offerta o promessa di denaro o di altra utilità, sempre che sussistano elementi tali da far seriamente ritenere che si siano determinati questi condizionamenti.

Il senatore Antonino CARUSO preannuncia un voto favorevole sulla proposta di parere avanzata dal relatore pur manifestando alcune perplessità e condividendo alcuni rilievi svolti dai senatori Pettinato e Meloni nei loro interventi. Più in particolare, prospetta al relatore Follieri che nel parere si suggerisca alla 1ª Commissione di modificare l'articolo 3 del testo proposto, inserendo dopo la parola "informata", l'altra "riservatamente", in modo da introdurre nel testo costituzionale un primo riconoscimento di quel diritto alla riservatezza che ha già ottenuto tutela a livello legislativo e sul quale si registra una particolare sensibilità dell'opinione pubblica.

Il senatore FASSONE esprime una ferma doglianza per le modalità con le quali la Commissione giustizia è stata sostanzialmente espropriata della possibilità di esprimere un parere sui disegni di legge in titolo suscettibile di influire realmente sui lavori della 1ª Commissione. Sottolinea come la materia su cui si viene ad incidere investe direttamente la competenza della Commissione giustizia che proprio per questo aveva sollevato un conflitto di competenza in merito all'assegnazione dei disegni di legge in titolo. Ritiene che non vi sia alcuna motivazione plausibile e comprensibile per la rapidità con cui la Commissione affari costituzionali ha già di fatto portato a conclusione il suo lavoro in sede referente e manifesta forti preoccupazioni per i sicuri effetti invalidanti che la normativa proposta avrà su alcune norme processuali. L'unica possibile spiegazione del ricorso allo strumento della legge costituzionale appare quindi, in ultima analisi, l'esigenza di evitare il sindacato del giudice delle leggi, il che rappresenta però un uso conflittuale dell'iniziativa di rango costituzionale e un'indubbia anomalia.
Ribadisce come ritenga del tutto inopportuno che, in poche ore, la 1ª Commissione decida di proporre modifiche al testo costituzionale che, pur condivisibili in linea di principio, sono prive di quelle modulazioni di cui solo il legislatore ordinario può farsi carico.
Dichiara in conclusione di dissociarsi dal parere che verrà espresso dalla Commissione giustizia ritenendo impossibile, nelle condizioni date, esprimerlo responsabilmente.

Il senatore MILIO giudica inaccettabile l'utilizzazione dell'espressione "volontariamente" nella modifica proposta dalla 1ª Commissione permanente al testo dell'articolo 25 della Costituzione e ne sottolinea l'inadeguatezza, nonchè le difficoltà e i problemi che possono derivarne sul piano applicativo. Annuncia pertanto la sua astensione sulla proposta di parere avanzata dal relatore.

Il senatore RUSSO condivide il contenuto degli articoli 2 e 3 del testo proposto dalla 1ª Commissione permanente, manifestando peraltro qualche perplessità sulla prima parte del medesimo articolo 3 in quanto alcuni strumenti probatori - come per le prove documentali o le intercettazioni telefoniche - non si formano nel contraddittorio fra le parti ma sono pacificamente acquisibili al dibattimento e utilizzabili ai fini della decisione. E' peraltro favorevole alla proposta di modifica del senatore Caruso.
In merito all'articolo 1 manifesta invece perplessità di fondo e, al riguardo, ritiene che dovrebbero ritenersi sufficienti i principi contenuti nel citato articolo 3, nè dovrebbe inserirsi in Costituzione una norma di carattere processuale che andrebbe invece definita dal legislatore il quale potrebbe provvedersi con tutte le modulazioni necessarie per tener conto della diversità di casi concreti in cui la previsione può trovare applicazione.
Condivide le critiche che sono state sollevate in merito alla eccessiva rapidità con cui ha proceduto la 1ª Commissione e sottolinea l'esigenza di un maggiore approfondimento, rilevando inoltre, nel merito, come la previsione che si propone di inserire nell'articolo 25 della Costituzione dovrebbe trovare applicazione anche con riferimento alla figura del testimone, potendo così avere un effetto devastante sui processi in corso senza una adeguata disposizione di carattere transitorio.

Il senatore CORTELLONI manifesta forti perplessità e riserve per il fatto che la 2ª Commissione sia stata posta nella impossibilità di fornire un effettivo contributo all'esame dei disegni di legge in titolo e sottolinea la rapidità del tutto anomala con cui la 1ª Commissione ha proceduto. Nel merito, ritiene del tutto inopportuno che nella carta costituzionale vengano inserite regole di dettaglio, richiamando altresì l'attenzione sulle conseguenze che la normativa proposta dalla Commissione affari costituzionali potrebbe avere sui processi in corso.
Si dichiara in conclusione contrario al parere favorevole proposto dal relatore.

Il senatore CENTARO evidenzia come l'articolato elaborato in sede di 1ª Commissione permanente riproponga, da un lato, principi su cui si era già registrato un ampio consenso in sede di Commissione bicamerale per le riforme costituzionali circa la necessità del loro inserimento in Costituzione e, dall'altro, rappresenti un'iniziativa volta a ribadire, nella materia del processo penale, un'impostazione che era stata stravolta da interventi della Corte costituzionale assolutamente esorbitanti l'ambito delle attribuzioni proprie di tale organo.
Più in particolare, rileva come l'avverbio "volontariamente" contenuto nella modifica che si propone di inserire nell'articolo 25 della Costituzione sia volto ad escludere tutte le ipotesi in cui la sottrazione del dichiarante all'interrogatorio sia stata determinata da impedimenti obiettivi. Condivide la modifica proposta dal senatore Caruso all'articolo 3 del testo della Commissione e conclude osservando che l'articolato elaborato nell'ambito della Commissione affari costituzionali favorirà altresì un più incisivo e rapido intervento da parte del legislatore ordinario.

Il presidente PINTO ritiene che il parere che verrà predisposto dal relatore dovrà dare conto del disagio della Commissione per l'impossibilità di esprimere un parere di cui la 1ª Commissione permanente possa tener conto pienamente prima di procedere alla approvazione del testo definitivo che sarà sottoposto all'Assemblea.
Conclude manifestando perplessità e riserve per le conseguenze che potranno derivare dalla disposizione transitoria contenuta nel testo dell'articolo 4 approvato dalla 1ª Commissione permanente.

Il sottosegretario AYALA, a nome del Governo, dichiara di condividere l'inserimento in Costituzione di alcuni principi fondamentali in materia processuale, ribadendo invece la contrarietà - già espressa in occasione del dibattito nella Commissione affari costituzionali - per la modifica proposta all'articolo 25 della Costituzione che, pur condivisibile in linea di principio, pone un problema di coordinamento con l'attività del legislatore ordinario e suscita preoccupazioni per il suo carattere categorico, tale da poter compromettere la legittimità costituzionale di disposizioni come quella attualmente contenuta nell'articolo 500, comma 5, del codice di procedura penale.

Il relatore FOLLIERI sottolinea che l'avverbio "volontariamente", contenuto nella modifica che si propone di inserire nell'articolo 25 della Costituzione, esclude che il legislatore ordinario venga a trovarsi nell'impossibilità di introdurre disposizioni specifiche che consentano l'utilizzazione delle dichiarazioni rese, nelle ipotesi in cui il dichiarante si sia sottratto all'esame in seguito a violenza o minaccia.

Il senatore SENESE sottolinea che in sede di 1ª Commissione permanente si è registrato un generale consenso sul fatto che la sottrazione all'esame non può considerarsi volontaria, se essa è stata determinata da violenza o minaccia.

Concorda il senatore PERA il quale evidenzia che con l'espressione "volontariamente" si fa riferimento solo alle ipotesi in cui la sottrazione all'esame è la conseguenza di un atto di libera volontà del dichiarante e cioè di volontà non viziata.

Il sottosegretario AYALA osserva come la modifica proposta all'articolo 25 della Costituzione escluderebbe la possibilità di utilizzare le dichiarazioni nei casi in cui la sottrazione all'esame è stata determinata dall'offerta o dalla promessa di denaro o di altra utilità a favore del dichiarante.

Il relatore FOLLIERI propone in conclusione di esprimere un parere favorevole sul testo unificato predisposto dalla 1ª Commissione permanente richiamando in particolare l'attenzione sul suggerimento che, all'articolo 1, la parola "condannato" sia sostituita con l'altra "punito" e sottolineando, in merito all'articolo 3, l'opportunità di prevedere che il processo penale sia regolato, non dal solo principio della formazione della prova nel contraddittorio tra le parti, ma dal più articolato principio della formazione e verificazione della prova nel contraddittorio stesso. Ritiene altresì condivisibile, sempre con riguardo all'articolo 3, il suggerimento avanzato dal senatore Caruso. Nel parere si potrà poi richiamare l'attenzione della 1ª Commissione permanente sulle perplessità manifestate dal senatore Meloni circa le implicazioni connesse con l'utilizzazione, nell'articolo 1, dell'espressione "volontariamente", nonchè sulle perplessità relative alle difficoltà applicative che potrebbero derivare dalla disposizione transitoria.

Dopo un intervento del senatore RUSSO che annuncia la sua astensione, la Commissione conferisce mandato al relatore Follieri a redigere un parere nei termini da lui proposti e conviene infine di chiedere, ai sensi dell'articolo 39, comma 4, del Regolamento, che il parere stesso sia stampato in allegato alla relazione che la Commissione affari costituzionali presenterà all'Assemblea.

La seduta termina alle ore 10,35.