AFFARI COSTITUZIONALI (1a)

MERCOLEDI' 15 DICEMBRE 1999

478ª Seduta

Presidenza del Vice Presidente
MARCHETTI
indi del Presidente
VILLONE



Intervengono il ministro per le riforme istituzionali Maccanico e il sottosegretario di Stato per l'interno Vigneri.

La seduta inizia alle ore 14,50.


IN SEDE REFERENTE

(4368) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Disposizioni concernenti l'elezione diretta dei Presidenti delle regioni a Statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano, approvato in prima deliberazione dalla Camera dei deputati in un testo risultante dall'unificazione di un disegno di legge d'iniziativa del consiglio regionale della Sardegna, di un disegno di legge d'iniziativa dell'Assemblea regionale siciliana e dei disegni di legge d'iniziativa dei deputati Boato e Corleone; Caveri, Zeller ed altri; Soro; Bono ed altri; Zeller ed altri; Carmelo Carrara ed altri; Di Bisceglie ed altri; Ruffino ed altri; Schmid; Schmid e Olivieri; Soda; Soda; Soda; Soda; Soda; Fontanini ed altri; Garra ed altri; Prestamburgo ed altri.

(1392) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CADDEO ed altri - Modifiche alla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna) in tema di forma di governo e di riduzione del numero dei consiglieri regionali

(2690) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - ANDREOLLI ed altri. - Modifica al testo unico delle leggi sullo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670.

(3163) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA. - Autonomia statutaria della regione Sardegna in materia di forma di governo.

- e dei voti regionali n. 104, n. 115, n. 146, n. 168, n. 169, n. 170, n. 179, n. 203, n. 206, n. 207 e n. 208 ad essi attinenti.

(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)


Prosegue l'esame congiunto sospeso nella seduta del 14 dicembre.

Il senatore GUBERT, ricordata la propria avversione a sistemi di investitura diretta degli esecutivi che, a suo avviso, riducono gli spazi di democrazia nelle istituzioni, si sofferma in particolare su quanto previsto dall'articolo 4 del disegno di legge n. 4368.
Si tratta di una normativa che incide non solo sulle modalità di elezione dei Presidenti degli esecutivi, ma anche - più in generale - sull'intero assetto istituzionale del Trentino-Alto Adige, introducendo specifiche previsioni a tutela del gruppo linguistico ladino ed anche dei mocheni e dei cimbri; a quest'ultimo riguardo segnala che il riferimento all'etnìa dei cimbri risulta storicamente scorretto e non meritevole, dunque, di essere inserito in un testo legislativo. Critica, quindi, l'estensione in via transitoria della normativa sulla elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto ordinario, alla elezione del presidente della provincia di Trento. Si tratta di una lesione grave del principio di autonomia, sulla quale già si sono pronunciati negativamente la Commissione parlamentare per le questioni regionali e gli stessi organi della provincia di Trento.
Più in generale ritiene discutibile l'impianto stesso della modifica che si intende introdurre allo statuto del Trentino-Alto Adige, che modifica a sua volta l'attuale equilibrio tra le attribuzioni della regione e delle due province autonome quale discende dalla complessa attuazione del trattato De Gasperi-Gruber. In particolare, viene sottratto alla regione il nucleo centrale delle attribuzioni ordinamentali, la materia elettorale, senza prevedere alcun sostanziale riequilibrio rispetto alle funzioni, già molto ampie, delle province autonome. Si finisce quindi per svuotare di ogni concreta attribuzione l'unico organo rappresentativo della comunità regionale del Trentino-Alto Adige, che ha antiche radici sociali e culturali. Si produrrebbe, inoltre, l'effetto di accentuare l'isolamento della minoranza italiana nella provincia di Bolzano nonché della minoranza ladina, che essendo stanziata in entrambe le province, sarebbe ulteriormente danneggiata dalle minori attribuzioni delle istituzioni regionali. Quest'ultimo obiettivo è stato coerentemente perseguito dalla Südtiroler Volkspartei, in particolare nel corso dei lavori della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali ove fu avanzata, da quella forza politica, la proposta di costituire in regioni autonome le due province di Trento e di Bolzano. La novità che il provvedimento in esame registra è l'orientamento manifestato dalle forze della sinistra trentina che, volendo modificare l'ordinamento provinciale per garantire una maggiore stabilità di governo, ipotizzano la possibilità di conferire alla regione un ruolo nuovo, attribuendole altre competenze. Ritiene quest'ultimo proposito illusorio e privo di concreto fondamento poiché, a suo avviso, la SVP - partito di maggioranza nella provincia di Bolzano - non accetterà mai che le province autonome trasferiscano funzioni proprie alla regione. Alla luce di queste considerazioni concorda con la proposta, avanzata nella seduta di ieri, di stralciare dal disegno di legge in esame l'articolo 4 o, in subordine, di prevedere la elezione diretta, da parte di un corpo elettorale regionale e unitario, dei componenti del consiglio regionale, così da garantire ad esso un radicamento autonomo che ne permetterebbe in futuro l'estensione delle funzioni.
Si sofferma quindi sulle disposizioni, inserite dalla Camera dei deputati, dirette a garantire un'autonoma rappresentanza al gruppo ladino. In proposito dichiara di non condividerne l'impianto, che del tutto impropriamente e in difformità dai principi vigenti in materia nell'ordinamento regionale, delimita il territorio di insediamento della stessa minoranza ladina, discriminando da un lato i non ladini che abitano nell'area interessata (la Val di Fassa) e, dall'altro, i ladini non residenti in quei territori.
Auspica, quindi, che l'intera materia contenuta nell'articolo 4 sia oggetto di una più approfondita riflessione, non essendovi in proposito alcuna urgenza di provvedere.

Il senatore PINGGERA propugna invece una sollecita definizione del disegno di legge n. 4368 nel testo trasmesso dall'altro ramo del Parlamento, che fornisce a suo avviso un'adeguata tutela del gruppo ladino residente nella provincia di Trento, dopo un'attesa protratta da un cinquantennio di una disciplina che ne garantisca la rappresentanza secondo gli impegni contenuti nel patto De Gasperi-Gruber.

A una obiezione del senatore ANDREOLLI, il quale ricorda che il Trattato non si occupa dei territori ricompresi nella provincia di Trento, il senatore PINGGERA, riprendendo la sua esposizione, nega la validità di una simile interpretazione, ribadisce l'urgenza di assicurare un'adeguata rappresentanza al gruppo ladino negli organi rappresentativi e di governo. Quanto al merito dell'articolo 4 del disegno di legge n. 4368, ritiene che esso mantenga sostanzialmente l'equilibrio fra le istituzioni del Trentino-Alto Adige. In particolare, il sistema elettorale previsto nelle disposizioni transitorie perfeziona la normativa vigente, che già distingue nettamente le discipline per la elezione degli organi rappresentativi delle due province autonome, con un sistema capace di assicurare un'adeguata stabilità degli esecutivi provinciali.
Più in generale il provvedimento in esame persegue il condivisibile obiettivo di adeguare il sistema di investitura degli esecutivi delle regioni a statuto speciale e delle province autonome al sistema, recentemente riformato, di elezione dei presidenti delle giunte delle regioni a statuto ordinario.
Pur non volendo assumere un atteggiamento pregiudizialmente contrario a introdurre modifiche nel testo trasmesso dall'altro ramo del Parlamento, teme che queste potrebbero ritardare oltre misura l'iter del provvedimento, così da renderne impossibile l'applicazione per le prossime scadenze elettorali.
A fronte dei timori di lesioni all'autonomia normativa della provincia di Trento in materia elettorale, inoltre, osserva che il consiglio provinciale potrà - data la lontananza nel tempo delle relative scadenze elettorali - approvare una nuova normativa in materia, evitando così di dover applicare la disciplina contenuta nelle disposizioni transitorie.

Interviene quindi il senatore ROTELLI, secondo il quale il disegno di legge n. 4368 prevedendo singole e distinte modifiche agli ordinamenti delle regioni a statuto speciale, finisce per accentuarne la peculiarità. Si sofferma quindi su una serie di discutibili formulazioni dei titoli e delle disposizioni dei singoli articoli. In particolare ricorda che si dovrebbe fare riferimento alla "regione Sicilia" e non già, come nell'articolo 1, alla "regione siciliana". Inoltre segnala che l'articolo 2, l'articolo 3 e l'articolo 4 non qualificano, rispettivamente, la Val d'Aosta, la Sardegna e il Trentino-Alto Adige come regioni, qualifica che invece è riservata dall'articolo 5 al Friuli-Venezia Giulia. Segnala inoltre che nell'intero disegno di legge si fa riferimento al "presidente della regione", utilizzando una denominazione che egli avrebbe preferito anche per le regioni a statuto ordinario, per le quali invece si continua a definire l'organo, anche dopo la recente riforma, come Presidente della Giunta regionale, con evidente incongruenza.
Ribadisce quindi la propria opposizione a inserire in testi normativi alcune definizioni, come "forma di governo", di origine e uso eminentemente dottrinale. Ritiene poi, a differenza di quanto si ricava dal testo in esame, che le modalità di elezione del vertice dell'esecutivo non qualifichi, necessariamente, la forma di governo. A questo proposito, osserva che il cosiddetto "governo di legislatura", sistema previsto per le regioni a statuto ordinario (del quale il disegno di legge in titolo prevede l'applicazione in via transitoria anche ad alcune regioni speciali e province autonome), non realizza di per sé un'efficace stabilità dell'azione degli esecutivi che ne assicuri la capacità di gestire con coerenza le politiche pubbliche: per non incorrere nel rischio di un automatico scioglimento le assemblee rappresentative possono infatti mantenere in carica esecutivi inefficienti.

Il presidente VILLONE a questo proposito rileva che nessuna norma giuridica può garantire l'efficacia e la coerenza nella gestione delle politiche pubbliche. A questo rilievo il senatore ROTELLI replica che in un sistema bipolare come anche in un sistema presidenziale tale coerenza sia sempre assicurata. A un ulteriore rilievo del presidente VILLONE, il quale ricorda che l'esperienza statunitense smentisce tale ultima affermazione, il senatore ROTELLI risponde che negli Stati Uniti la coerenza nella gestione delle politiche pubbliche è assicurata nel caso di convergenza del Presidente e della maggioranza del Congresso.
Riprendendo la sua esposizione, il senatore ROTELLI, ritiene che nel provvedimento in esame possano essere inserite disposizioni riguardanti tutte le regioni, e non solo quelle a statuto speciale. In particolare, osserva che un'efficace trasformazione in senso federale dell'organizzazione della Repubblica potrebbe essere realizzata prevedendo che ciascuna regione (ordinaria o a statuto speciale) possa richiedere il trasferimento di tutte le competenze che ritenga di poter efficacemente svolgere. Una tale previsione, se presenta problemi di finanza pubblica, sarebbe tuttavia, a suo avviso giuridicamente ineccepibile e perfettamente praticabile.
Ricorda quindi, criticamente, talune caratteristiche delle regioni a statuto speciale - come il loro carattere accentrato e profondamente discriminatorio delle autonomie municipali - del quale non auspica l'estensione alle regioni a statuto ordinario, mentre invece ritiene opportuno rendere omogenea, per tutte le regioni, la qualifica del vertice dell'esecutivo, quale Presidente della regione, come previsto dal provvedimento in esame per le sole regioni a statuto speciale. Ritiene quindi, in conclusione, che con opportune modifiche il disegno di legge in titolo possa essere l'occasione per garantire più uniformi condizioni di autonomia a tutte le regioni italiane.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.



(4097) LA LOGGIA e altri - Istituzione dell'agente di quartiere, fatto proprio dal Gruppo di Forza Italia, ai sensi dell'articolo 79, comma 1, del Regolamento, rinviato in Commissione dall’Assemblea nella seduta pomeridiana del 14 dicembre 1999
(Esame e rinvio)

Il presidente VILLONE, ricordato che l'Assemblea, nella seduta pomeridiana di ieri ha rinviato in Commissione l'esame del disegno di legge in titolo, si sofferma sull'emendamento 1.3 presentato dal senatore Rotelli e già discusso in Aula, che investe la materia dell'ordinamento della polizia locale, sulla quale è in corso di esame, presso l'altro ramo del Parlamento, un provvedimento che ne prevede il complessivo riordino.

Il senatore ROTELLI ricorda che il citato emendamento era già stato presentato in Commissione, ma il presidente VILLONE rileva che quell'emendamento, come ogni altro, non fu esaminato dalla Commissione. Si tratta di un'iniziativa che considera opportuna nel merito: tuttavia, un provvedimento su oggetto strettamente connesso all'esame dell'altro ramo del Parlamento potrebbe determinare la necessità di attivare la procedura di intesa tra i Presidenti delle due Camere, per definire una priorità di trattazione.

Il senatore ROTELLI illustra quindi il proprio emendamento, che si fa carico della esigenza di provvedere a un coordinamento tra l'agente di quartiere, la cui istituzione è prevista dall'iniziativa in titolo, e l'azione della polizia locale; un coordinamento da realizzare necessariamente, secondo il principio generale fissato dall'articolo 124 della Costituzione. Previsione quest'ultima troppo spesso rimasta inattuata.
Ritiene quindi che non vi sia alcuna sovrapposizione tra l'iniziativa in titolo e quella richiamata dal Presidente, pendente presso l'altro ramo del Parlamento.

Il presidente VILLONE ricorda quindi che la maggioranza e il Governo si sono espressi, in Commissione e in Aula, nel senso della inopportunità di intervenire con un provvedimento normativo di rango primario sulla materia della organizzazione territoriale delle forze di polizia; mentre ampiamente condivisa è l'esigenza di realizzare un più efficace radicamento territoriale delle forze di polizia.

Il senatore ROTELLI ribadisce comunque, a nome della sua parte politica, la opportunità che l'Assemblea sia chiamata a pronunciarsi sulla materia oggetto del provvedimento in titolo.

Dopo alcune richieste di chiarimento del senatore BESOSTRI e del senatore TIRELLI, il presidente VILLONE e il sottosegretario VIGNERI precisano che presso l'altro ramo del Parlamento è sostanzialmente compiuta la fase referente del provvedimento relativo all'ordinamento della polizia locale.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.


(4014) Modifica degli articoli 22 e 23 della legge 8 giugno 1990, n. 142, in materia di riordino dei servizi pubblici locali e disposizioni transitorie.

(1388-ter) Disposizioni in materia di servizi pubblici locali e di esercizio congiunto di funzioni di comuni e province, risultante dallo stralcio, deliberato dall’Assemblea il 21 gennaio 1998, degli articoli 10 e 11 del testo proposto per il disegno di legge d’iniziativa governativa.

(3295) DEBENEDETTI - Norme per l’apertura al mercato dei servizi pubblici locali, per la loro riorganizzazione e sviluppo su base concorrenziale.

(3448) MAGNALBO’ e PASQUALI - Riforma dei servizi pubblici economici locali, di cui al Capo VII della legge 8 giugno 1990, n. 142.


(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)

Prosegue l'esame congiunto, sospeso nella seduta di ieri, con l'illustrazione e la votazione degli emendamenti riferiti al disegno di legge n. 4014, assunto dalla Commissione come testo base.

Il relatore PARDINI illustra l'emendamento 1.800 volto a garantire la possibilità della costituzione di autorità indipendenti regionali per la regolazione dei servizi pubblici locali. Ritiene infatti necessario che un soggetto terzo controlli la regolarità della gestione di tali servizi nonché i rapporti tra gli enti locali e i soggetti affidatari.

Il presidente VILLONE considera la materia oggetto dell'emendamento meritevole di un'ulteriore riflessione; rileva, infatti, che un'unica autorità difficilmente può avere le competenze per controllare una pluralità differenziata di servizi. In secondo luogo la proposta avanzata dal relatore non chiarisce, a suo avviso, quali siano i rapporti tra le autorità regionali e l'ente locale, né i rapporti tra queste autorità e le autorità di regolazione nazionali. Infine non si comprende quale sia l'oggetto del controllo.

Il sottosegretario VIGNERI ritiene che l'emendamento 1.800 prospetti una soluzione, circa la attività di regolazione dei servizi pubblici locali, radicalmente diversa da quella proposta con il provvedimento in esame. Si prevede, infatti, un complessivo trasferimento della materia al legislatore regionale, e ciò appare incongruo al quadro costituzionale vigente.

Concorda con quest'ultima osservazione il senatore PASTORE, che rileva inoltre il carattere locale e non regionale dei servizi oggetto del provvedimento in titolo. Non ritiene, quindi, che le regioni possano svolgere alcuna significativa funzione in materia. Considerando il comma 8 del nuovo articolo 22 della legge n. 142, ritiene inopportuno fare riferimento alla legge n. 481 mentre considera più congruo limitarsi a un generico rinvio alla legge. Il provvedimento in esame, infatti, intende fornire una disciplina generale della materia, mentre questo carattere di generalità potrebbe essere vanificato da puntuali riferimenti a normative vigenti. Coglie l'occasione per richiamare l'attenzione della Commissione sulla nuova disciplina dell'istituto della conferenza di servizi recata dal disegno di legge n. 4375 all'esame della Commissione. Anche in questo caso, nell'introdurre modifiche a una legge ordinamentale, quale la n. 241 del 1990, si prevede, del tutto inopportunamente, una serie di puntuali rinvii a leggi di settore.

Dopo che il presidente VILLONE ha dichiarato di associarsi a quest'ultimo rilievo prende la parola il senatore BESOSTRI, che concorda con le osservazioni della rappresentante del Governo: la materia delle autorità di regolazione, infatti, si inquadra con difficoltà nell'ordinamento costituzionale: creerebbe numerosi problemi, in particolare, un mero rinvio alla potestà legislativa regionale per la istituzione di nuove autorità, in assenza di una precisa definizione di principi e criteri da parte della legge statale. Propone quindi che l'emendamento del relatore venga riformulato.

Il senatore ANDREOLLI ritiene invece che la proposta del relatore ponga un problema reale. Le autorità nazionali di regolazione, infatti, non sono in grado di esercitare un controllo sulla gestione dei servizi pubblici locali. In alternativa alla proposta avanzata dal relatore, si potrebbe prevedere, a suo avviso, un'articolazione territoriale delle autorità di regolazione nazionale. Concorda, pertanto, con la proposta da ultimo avanzata dal relatore, che afferma la necessità di prevedere un articolato sistema di controllo sui servizi pubblici locali.

Il sottosegretario VIGNERI, ritenendo meritevole di un'ulteriore riflessione il problema dell'articolazione territoriale delle autorità di controllo, ritiene comunque che dal dibattito sia emerso un orientamento nel senso di eliminare dal testo del provvedimento in esame il riferimento puntuale alla legge n. 481 del 1995. Suggerisce conseguentemente al relatore di riformulare l'emendamento 1.800, in modo da eliminare quel riferimento dal comma 8 del nuovo articolo 22 della legge n. 142.

Il relatore PARDINI aderisce a tale richiesta e riformula in un nuovo testo l'emendamento 1.800 che, posto ai voti, risulta approvato dalla Commissione. Si dichiara quindi disponibile a riformulare anche l'emendamento 1.700 (nuovo testo) in modo da comprendere quanto previsto dal subemendamento 1.700/1.

Dopo che il senatore GRILLO ha ricordato l'intento del subemendamento 1.700/1, il sottosegretario VIGNERI si dichiara disponibile ad accettare l'emendamento 1.700 (nuovo testo), trattandosi di una previsione diretta a rendere applicabili alle società che gestiscono i servizi locali le sole disposizioni relative alla finanza di progetto contenute nella più recente legislazione. Ritiene invece che la riformulazione prospettata dal relatore potrebbe condurre ad un più ampio rinvio alle previsioni contenute nell'articolo 37-quinquies come integrato dalla legge n. 415 del 1998, che attengono alle caratteristiche dei bandi di gara e alle modalità di svolgimento delle gare, materia riservata a una fonte regolamentare dal provvedimento in esame.

Il presidente VILLONE concorda con questi ultimi rilievi, mentre il relatore PARDINI ribadisce l'intento della formulazione originaria dell'emendamento 1.700 (nuovo testo).

Il senatore PASTORE ritiene meritevoli di attenzione i rilievi avanzati dal rappresentante del Governo. Reputa infatti inopportuno irrigidire la disciplina delle gare e dei bandi giustamente oggetto, nel provvedimento in esame, di una normativa regolamentare per la quale si potrebbe comunque prevedere la necessità di conformarsi ai principi fissati dalla legislazione generale in materia di appalti pubblici.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

La seduta termina alle ore 16,30.

EMENDAMENTO AL DISEGNO DI LEGGE N. 4097

Art. 1


Sostituire l'articolo con il seguente:
"Art. 1

1. La Repubblica attua nei servizi civili e militari che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo, secondo l'articolo 5 della Costituzione, e adegua la sua legislazione alle esigenze del decentramento.
2. Costituisce principio fondamentale delle leggi dello Stato, ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, per l'esercizio della potestà legislativa delle regioni in materia di polizia locale urbana e rurale, l'insediamento sul territorio di vigili di quartiere.
3. Nei comuni, che ai sensi della legislazione comunale provinciale vigente, abbiano istituito o istituiscano i consigli circoscrizionali, è disposta la costituzione di vigili di quartiere.
4. Nelle circoscrizioni, di cui al comma precedente, sono costituiti presidi formati da agenti della polizia di Stato o dall'Arma dei Carabineri per deliberazione del comitato provinciale per la sicurezza."

1.3 ROTELLI

EMENDAMENTI AL DISEGNO DI LEGGE N. 4014

Art. 1

Al comma 1, capoverso "Art. 22", nel comma 8, dopo le parole: "14 novembre 1995, n. 481", aggiungere le seguenti: "o da leggi regionali che prevedano l'istituzione di un'unica Autorità regionale indipendente per tutti i servizi pubblici locali".
1.800 IL RELATORE

Al comma 1, capoverso "Art. 22", nel comma 8, sopprimere le parole: "14 novembre 1995, n. 481".
1.800 (nuovo testo) IL RELATORE

All'emendamento 1.700, aggiungere in fine le seguenti parole: "; si applicano, inoltre, le disposizioni di cui al comma 1-bis dello stesso articolo 37-quinquies".
1.700/1 GRILLO


Al comma 1, capoverso "Art. 22", nel comma 12, aggiungere in fine, il seguente periodo:
"A tutte le società che gestiscono i servizi locali di cui al comma 2 si applicano le disposizioni sulla finanza di progetto recate dagli articoli 37-quinquies e seguenti e, in quanto compatibili, dall'articolo 19 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni ed integrazioni".
1.700 (nuovo testo) IL RELATORE