Resoconto sommario della seduta n. 160 della commissione Giustizia

GIUSTIZIA (2^a)

GIOVEDÌ 10 LUGLIO 1997

160^a Seduta

Presidenza del Presidente
ZECCHINO

La seduta inizia alle ore 15,20.

Interviene il sottosegretario di Stato per la grazia e la giustizia Ayala.

IN SEDE DELIBERANTE
(508-740-741-826-910-934-981-1007-B) Modifica dell'articolo 323 del codice penale, in materia di abuso d'ufficio, e degli articoli 289, 416 e 555 del codice di procedura penale, approvato dal Senato in un testo risultante dall'unificazione dei disegni di legge d'iniziativa dei senatori Lubrano di Ricco; Siliquini ed altri; Scopelliti e Pellegrino; Senese ed altri; Bucciero ed altri; Callegaro e Centaro; Gasperini; Greco. Quindi, modificato dalla Camera dei deputati ed unificato con i disegni di legge d'iniziativa dei deputati Saraceni ed altri; Novelli; Pisapia; Carotti e Maggi; Anedda ed altri; Borghezio; Boato e Olivieri; Izzo Domenico)
(Seguito della discussione e approvazione)

Riprende l'esame del disegno di legge in titolo, sospeso nella seduta pomeridiana di ieri.

Il relatore CALVI, intervenendo in sede di replica, ribadisce le perplessità che suscitano le modifiche introdotte presso la Camera dei deputati sia sotto il profilo formale, sia sotto l'aspetto della correttezza regolamentare per il fatto che esse derivano dall'approvazione di emendamenti la cui ammissibilità appare problematica. A fronte di ciò, è peraltro indubbia l'urgenza di pervenire al varo definitivo della riforma del reato di abuso d'ufficio.
Richiamandosi poi alle modifiche prefigurate dal senatore Follieri, in particolare con l'emendamento 2.10, evidenzia l'impossibilità di darvi seguito in questa sede e la complessità dei profili problematici inerenti alla materia delle misure cautelari.
Deve comunque sottolineare che l'eliminazione, dal testo dell'articolo 1, del riferimento alle norme sulla competenza va inteso, come risulta confermato dagli atti della Camera dei deputati, nel senso che la violazione di tali norme rientra senz'altro nell'ipotesi più complessiva della violazione di norme di legge o di regolamento. Ugualmente va ricordato che nel corso dell'esame parlamentare per ben due volte sono stati posti in votazione emendamenti che miravano a introdurre le ipotesi di eccesso di potere tra quelle considerate dal nuovo testo dell'articolo 323 e che, in entrambi i casi, questi emendamenti sono stati respinti. Sul punto, al di là degli inevitabili rischi interpretativi, può quindi ritenersi che la volontà del legislatore si sia manifestata con assoluta chiarezza.
Dopo aver richiamato l'attenzione sulle perplessità già da lui sollevate nello svolgimento della relazione in merito al lavoro svolto dall'altro ramo del Parlamento, auspica, da ultimo, che si determinino le condizioni per consentire la rapida e definitiva approvazione dell'articolato in esame e che, a tal fine, vengano ritirati tutti gli emendamenti presentati.

Il sottosegretario AYALA si rimette alla volontà della Commissione, pur ritenendo condivisibili i numerosi rilievi che hanno evidenziato le perplessità e le preoccupazioni suscitate dalle modifiche introdotte dalla Camera dei deputati al testo originario licenziato dal Senato.

Si passa all'esame degli emendamenti all'articolo 1.

Il senatore RUSSO ritira l'emendamento 1.3 e manifesta fin da ora le propria disponibilità a ritirare tutti gli emendamenti a sua firma sia nel caso che gli altri emendamenti siano ritirati sia nell'ipotesi che vengano respinti.

Il senatore BERTONI auspica che siano ritirati tutti gli emendamenti presentati e, qualora ciò non avvenga, preannuncia fin da ora il suo voto contrario su di essi, inclusi quelli presentati dai senatori del Gruppo Sinistra democratica - l'Ulivo. Valuta infatti prevalente l'interesse ad una immediata approvazione della nuova disciplina del reato di abuso d'ufficio, anche in considerazione del fatto che eventuali dubbi interpretativi appaiono superabili sulla base delle indicazioni emerse da tutta la discussione. Ritiene opportuno precisare poi che la sua posizione non è dettata dalla volontà di favorire l'introduzione di una norma meno severa per il concreto interesse della sua parte politica. Considera invece indispensabile la riforma proprio per togliere armi a chi si avvale del luogo comune di un diffuso uso strumentale dell'attuale reato di abuso d'ufficio, per gettare discredito sulla magistratura, in definitiva, al solo scopo di comprometterne l'autonomia e l'indipendenza.

Il senatore GRECO evidenzia che l'incontestabile fenomeno dei cosiddetti «abusi dell'abuso d'ufficio» rende evidente l'urgenza della riforma in discussione e fa presente che i chiarimenti forniti dal relatore gli permettono di ritirare senz'altro l'emendamento 1.2.
Per quel che concerne l'articolo 2, sottolinea come gli emendamenti proposti dai senatori del Gruppo Forza Italia mirino in primo luogo ad evitare un intervento sulla normativa processuale attraverso la soppressione dello stesso articolo 2 ovvero, in subordine, a far sì che ciò avvenga senza determinare disparità di trattamento.

Il senatore PETTINATO, pur ribadendo l'opportunità delle modifiche proposte al testo in discussione con gli emendamenti a sua firma, ritiene però indiscutibile e prevalente l'urgenza di varare definitivamente la riforma del reato di abuso d'ufficio. Ritira pertanto sia l'emendamento 1.1, sia gli emendamenti 2.4 e 2.19.

Il senatore BATTAGLIA rileva preliminarmente che, quando i cittadini vengono informati dai giornali di contrasti e contrapposizioni laceranti all'interno della magistratura, è innegabile che ben difficilmente essi potranno poi sentirsi sicuri di venir giudicati in maniera corretta. Anche alla luce di ciò, risulta indiscutibile la necessità di approvare norme chiare per tutti gli operatori del diritto e la riforma dell'articolo 323 si inserisce proprio in questa prospettiva, modificando una fattispecie in cui oggi si può far rientrare di tutto e che ha creato una situazione di assoluta incertezza in cui nessun amministratore pubblico può, in completa tranquillità, esercitare le proprie funzioni.

La senatrice SALVATO non intende ritirare gli emendamenti a sua firma e ritiene un paradosso che, per difendere l'indipendenza della magistratura, si debba arrivare alle scelte e alle argomentazioni che ha appena enunciato il senatore Bertoni. Ci si trova di fronte a due finalità una, ampiamente condivisa e condivisibile, che è quella di evitare il cosiddetto «abuso dell'abuso» l'altra, che non può essere passata sotto silenzio, che è quella cui si fa riferimento quando si parla di restituire tranquillità a tutta una serie di amministratori pubblici.
A ciò si aggiungono poi le perplessità suscitate dal testo dell'articolo 1 licenziato dalla Camera dei deputati, perplessità alle quali certamente non si può porre rimedio con i chiarimenti e le spiegazioni forniti nel corso del dibattito nella seduta di ieri e in quella odierna, mentre, per quanto riguarda le modifiche introdotte con l'articolo 2, va rilevato che queste determinano, per gli aspetti da esse considerati, una distorsione dell'impianto del codice di procedura penale e presentano evidenti profili di incostituzionalità.

Il senatore MILIO, nell'illustrare gli emendamenti 2.3 e 2.8, sottoscrive pienamente quanto sostenuto dalla senatrice Salvato. Ritiene che una emergenza che si asserisce durare da cinque anni senza essere stata in tutto questo tempo adeguatamente affrontata non può ora essere invocata per definire il provvedimento in titolo contrabbandando fretta come urgenza. Ritiene che soprattutto esigenze di coerenza dovrebbero indurre alla modifica dell'articolo 2 del provvedimento: rileva al riguardo come gli emendamenti da lui presentati coincidano con quelli di numerosi altri componenti della Commissione. Ribadisce che la palese disparità di trattamento rispetto alla procedura di imposizione di misure interdittive di cui al comma 1 dell'articolo 2 gli appare - oltrechè quasi offensiva nei confronti di chi non potrà giovarsene - anche chiaramente afflitta da profili di incostituzionalità.

Il senatore VALENTINO, in merito agli emendamenti 2.1 e 2.14, non intende associarsi a coloro che preannunciano il ritiro degli emendamenti presentati. Ritiene al contrario che occorre sottoporre le proposte di modifica all'esame della Commissione soprattutto per verificare se, nel quadro della celerità auspicata dal relatore, tali proposte siano realmente finalizzate a migliorare il provvedimento.

Il senatore CIRAMI, in sede di illustrazione dell'emendamento 2.10, dichiara di dissentire completamente dalle dichiarazioni della senatrice Salvato: infatti la Commissione aveva ben approfondito la materia nella precedente fase e il rimprovero di agire con fretta non gli appare giustificato. Rivendica, invece, il potere del Parlamento di ripristinare l'equilibrio fra i poteri per colmare le fratture che quella situazione definita come «abuso dell'abuso» è venuta a creare nei rapporti fra potere esecutivo e potere giudiziario. Ricorda che invece la Corte costituzionale non ha ancora trovato il modo di esprimersi in merito alle censure di incostituzionalità sollevate rispetto all'articolo 323 nel vecchio testo.

Interrompe brevemente l'oratore la senatrice SALVATO per precisare che le valutazioni da lei formulate intendevano riferirsi agli articoli 2 e 3 del provvedimento in discussione.

Riprendendo il proprio intervento il senatore CIRAMI aggiunge che occorre una scelta coraggiosa fra il perseguire un perfezionismo astratto e il realizzare un pragmatismo utile definendo una norma che è chiamata a disciplinare conflitti potenti che esistono nella società. È tale connotazione che in definitiva impone di agire con rapidità e varare il disegno di legge. Conclude preannunciando di essere pronto a ritirare la sua firma dall'emendamento 2.10 che - egli ricorda - è stato da lui presentato per stimolare una discussione su problematiche che potranno essere più compiutamente affrontate in un disegno di legge ad hoc.

Il senatore RUSSO dà conto del differente impianto degli emendamenti presentati dai componenti del Gruppo Sinistra Democratica-L'Ulivo. L'emendamento 1.3 mira infatti a consentire una migliore interpretazione del testo dell'articolo. Natura sostanziale ha invece l'emendamento 2.9; peraltro gli emendamenti 2.8 e 2.7 raggiungono lo stesso risultato modificativo con una formulazione che gli appare preferibile poichè sono rivolti a modificare la norma base, l'articolo 287 del codice di procedura penale, invece di incidere sull'articolo 289 dello stesso codice. Conclude dichiarandosi disponibile a ritirare l'emendamento 2.9.

Il senatore FOLLIERI, premesso che appare evidente che i rilievi mossi e le proposte di modifica presentati all'articolo 1 del provvedimento sono di natura lessicale, ritiene che tale aspetto possa favorire il superamento degli altri emendamenti legati alle modifiche di natura processualistica.
Prendendo atto delle censure di incostituzionalità mosse nei confronti del comma 1 dell'articolo 2 richiama l'attenzione della Commissione sulla possibilità che la scelta effettuata dalla Camera abbia invece inteso differenziare consapevolmente la disciplina della irrogazione delle misure interdittive al pubblico ufficiale, avuto riguardo alla particolare delicatezza degli aspetti che il reato di abuso involge.
Dopo aver dichiarato di non condividere l'osservazione relativa all'essere il provvedimento in contraddizione con i principi del processo accusatorio atteso che nella realtà tale caratteristica è completamente carente, conclude sottolineando che, se questo è il quadro di riferimento, occorrerà muoversi per continuare a garantire il cittadino nei confronti delle incursioni del potere pubblico.

Il presidente ZECCHINO ritiene ingeneroso affermare che vi sia fretta nel modo di procedere della Commissione la quale ha invece approfondito nel corso di un intero anno il provvedimento, in occasione dell'esame in prima lettura. Peraltro, a concreta riprova dell'urgenza di intervenire, ritiene necessario fornire i dati delle statistiche giudiziarie ISTAT dalle quali si desume fra il 1988 e il 1992 un incremento fortissimo delle azioni penali esercitate per i reati di abuso e interesse privato - prima - e per il reato di abuso, poi. È questo allarme grave ed oggettivo, non certo preoccupazioni di consorterie che debbono indurre il Parlamento ad intervenire, sempre nel quadro delle norme costituzionali.

Si passa alla votazione degli emendamenti.

Il PRESIDENTE dichiara inammissibile l'emendamento 1.4 in quanto non in diretta correlazione con gli emendamenti introdotti dalla Camera dei deputati e, con il voto contrario della senatrice SALVATO, l'articolo 1 è approvato senza modifiche.

In sede di approvazione dell'articolo 2 interviene il senatore VALENTINO per dichiarazione di voto, facendo presente di essere stato estremamente colpito dai dati esposti dal Presidente. Preannuncia quindi, non avendo il Gruppo di Alleanza Nazionale presentato emendamenti all'articolo 1, il ritiro degli emendamenti 2.1 e 2.14 ,per consentire un iter meno tortuoso al provvedimento in discussione.

Il senatore GRECO insiste per la votazione degli emendamenti 2.2 e 2.7.

La senatrice SALVATO ritiene che le modifiche introdotte dall'altro ramo del Parlamento con gli articoli 2 e 3 siano inaccettabili e distorsive dei meccanismi processuali, oltre a presentare indubbi profili di illegittimità costituzionali. A questo proposito anche il tentativo di giustificare la disparità di trattamento facendo riferimento alla delicatezza della materia non appare convincente, visto che, ad esempio, anche la materia della sospensione della potestà dei genitori implica problemi di uguale delicatezza. Questi articoli incidono su problematiche che andrebbero affrontate in maniera organica e ritiene inevitabile la propria perplessità di fronte al fatto che alcuni componenti della Commissione si dichiarano disponibili a ritirare i propri emendamenti, pur condividendo sostanzialmente le preoccupazioni alle quali ha fatto prima riferimento. Per quanto riguarda l'urgenza, anche questa non è un'argomentazione convincente considerando che, se l'articolato in discussione venisse modificato, la Commissione giustizia della Camera potrebbe approvarlo definitivamente in sede deliberante in pochissimo tempo.

Il senatore RUSSO preannuncia l'astensione sull'emendamento 2.7, di identico tenore all'emendamento 2.8, poichè ne condivide la finalità anche se, la prevalente urgenza dell'obbligo di provvedere impone di non apportare modifiche al testo licenziato dalla Camera dei deputati. Ritiene che tale aspetto potrà essere affrontato con una normativa ad hoc.

L'emendamento 2.1 è ritirato dai presentatori.

Posti in votazione gli emendamenti 2.2, 2.3 e 2.5, con il parere contrario del RELATORE e dopo che il sottosegretario AYALA si è rimesso alla Commissione, sono poi respinti.

L'emendamento 2.6 è respinto, contrario il RELATORE e rimettendosi il rappresentante del GOVERNO alla Commissione.

Sugli emendamenti 2.7 e 2.8, di analogo tenore, il senatore GRECO, intervenendo per dichiarazione di voto, sottolinea che la scelta della Camera di introdurre le disposizioni recate dal comma 1 dell'articolo 2 potrebbe essere giustificata considerando che l'articolo 289 del codice di procedura penale stabilisce, al comma 2 che, qualora si proceda ad un delitto contro la pubblica amministrazione la misura interdittiva può essere disposta a carico dell'autore del reato anche al di fuori dei limiti di pena di tre anni previsti dall'articolo 287, comma 1.

Il senatore Antonino CARUSO annuncia a titolo personale il voto favorevole poichè essi fugherebbero il rischio di approvare una norma palesemente viziata da incostituzionalità.

Preso atto che il RELATORE è contrario e il sottosegretario AYALA si rimette alla Commissione, la Commissione stessa respinge gli emendamenti 2.7 e 2.8.

Gli emendamenti 2.9, 2.10, 2.11 e 2.12 sono ritirati dai rispettivi presentatori.

Contrario il RELATORE e dopo che il sottosegretario AYALA si è rimesso alla Commissione viene respinto l'emendamento 2.13.

Gli emendamenti 2.14, 2.15 e 2.16 sono ritirati dai presentatori.

L'emendamento 2.17 è quindi respinto dalla Commissione, mentre gli emendamenti 2.18 e 2.20 sono ritirati dai rispettivi presentatori.

La Commissione approva, quindi, l'articolo 2 nel suo complesso con il voto contrario della senatrice SALVATO e del senatore GRECO.

Essendo stati presentati all'articolo 3 solo gli emendamenti soppressivi 3.1, 3.2, 3.3, 3.4 e 3.5, viene posto in votazione il mantenimento dell'articolo 3 che è accolto dalla Commissione.

In sede di votazione finale del provvedimento la senatrice SALVATO dichiara il proprio voto contrario.

Il senatore MILIO annuncia il proprio voto contrario considerato che il disegno di legge reca norme processuali che egli non condivide.

Il senatore Antonino CARUSO - premesso di non essere contrario al provvedimento - dichiara che si asterrà perchè ritiene pericolosa la formulazione del comma 1 dell'articolo 2.

La Commissione approva quindi il provvedimento nel suo complesso senza modifiche.

La seduta termina alle ore 16,55.

EMENDAMENTI AL DISEGNO DI LEGGE
N. 508-740-741-826-910-934-981-1007-B

Art. 1.

Al comma 1, sostituire le parole: «in violazione di norme di legge o di regolamento» con le altre: «con la violazione di norme sulla competenza o di altre norme di legge o di regolamento».
1.1

Pettinato

Al comma 1, sostituire le parole: «in violazione di norme di legge o di regolamento» con le altre: «in violazione di norme sulla competenza o di altre norme di legge o di regolamento».
1.2

Greco, Pastore, Centaro

Al comma 1, sostituire le parole: «in violazione di» con la parola: «violando».
1.3

Calvi, Russo, Bertoni, Senese

Al comma 1, dopo le parole: «in violazione di norme di legge o di regolamento» aggiungere le seguenti: «ovvero mediante atti, comportamenti od omissioni, per fini estranei alla pubblica amministrazione».
1.4

Salvato

Art. 2.

Sopprimere l'articolo.
2.1

Bucciero, Battaglia, Caruso Antonino, Valentino

Sopprimere l'articolo.
2.2

Greco, Pastore, Centaro

Sopprimere l'articolo.
2.3

Milio

Sopprimere l'articolo.
2.4

Pettinato

Sopprimere l'articolo.
2.5

Salvato

Sopprimere il comma 1.
2.6

Salvato

Sostituire il comma 1 con il seguente:

«1. All'articolo 287 del codice di procedura penale è aggiunto, in fine, il seguente periodo: Nel corso delle indagini preliminari, prima di decidere sulla richiesta del pubblico ministero di una delle misure interdittive previste da questo Capo, il giudice procede all'interrogatorio dell'indagato, con le modalità indicate agli articoli 64 e 65».

Conseguentemente sostituire la rubrica con la seguente: «Modifica degli articoli 287, 416 e 555 del codice di procedura penale».
2.7

Greco, Pastore, Centaro

Sostituire il comma 1 con il seguente:

«1. All'articolo 287 del codice di procedura penale è aggiunto il seguente comma:

2. Nel corso delle indagini preliminari prima di decidere sulla richiesta del pubblico ministero di applicazione di taluna delle misure interdittive di cui al capo III del libro IV del codice di procedura penale, il giudice procede all'interrogatorio dell'indagato con le modalità indicate negli articoli 64 e 65».
2.8

Milio

Al comma 1, sostituire le parole da:«comma 2» a «periodo» con le altre: «dopo il comma 3, è aggiunto il seguente comma: 3-bis».
2.9