AFFARI COSTITUZIONALI (1ª)

VENERDÌ 17 Dicembre 1999

480ª Seduta (antimeridiana)
Presidenza del Presidente
VILLONE
        Interviene il ministro per le riforme istituzionali Maccanico.
        La seduta inizia alle ore 10,35.

IN SEDE CONSULTIVA
(4237-B) Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2000 e bilancio pluriennale per il triennio 2000-2002 approvato dal Senato e modificato dalla Camera dei deputati
–  (Tab. 2) Stato di previsione del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica per l’anno finanziario 2000 (limitatamente alle parti di competenza)
–  (Tab. 7) Stato di previsione del Ministero dell’interno per l’anno finanziario 2000
(4236-B) Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2000), approvato dal Senato e modificato dalla Camera dei deputati
(Rapporti alla 5ª Commissione. Esame congiunto: rapporti favorevoli con osservazioni)
        Il senatore ANDREOLLI riferisce sui provvedimenti in titolo per quanto di competenza, soffermandosi in particolare sulle modifiche introdotte dall’altro ramo del Parlamento al disegno di legge n. 4236-B. A questo proposito richiama, in primo luogo, il comma 6 dell’articolo 3 che prevede l’istituzione presso il Ministero dell’interno di un fondo finalizzato al contenimento delle tariffe dei servizi non commerciali affidati, dagli enti locali e territoriali, a soggetti esterni all’amministrazione. Ricorda quindi le modifiche introdotte all’articolo 9, in particolare al comma 2, che include anche i procedimenti in materia tavolare tra quelli oggetto di un apposito contributo unificato di iscrizione a ruolo. Si tratta di una previsione di discutibile legittimità, essendo la materia tavolare compresa fra le competenze proprie della regione Trentino Alto-Adige.
        Si sofferma, poi, sulle modifiche introdotte all’articolo 20 dove si prevede, tra l’altro, che nell’ambito della programmazione delle nuove assunzioni nel pubblico impiego debba essere garantita prioritariamente l’immissione in servizio degli addetti a compiti di sicurezza pubblica. Ricordata la nuova formulazione dell’articolo 30, relativo al cosiddetto patto di stabilità interno, richiama le integrazioni introdotte dall’altro ramo del Parlamento all’articolo 38, recante norme in materia di contributi pensionistici dei lavoratori dipendenti che ricoprono cariche elettive o funzioni pubbliche.
        Ricorda quindi il comma 16 dell’articolo 49 che prevede l’istituzione, presso la Presidenza del Consiglio, di un apposito fondo per garantire ulteriori risorse finanziarie in relazione ai maggiori costi conseguenti all’aumento della domanda di strutture e di servizi in occasione dell’anno giubilare. L’articolo 55, introdotto dalla Camera dei deputati, reca risorse da destinare al fondo di solidarietà nazionale previsto dall’articolo 38 dello statuto della regione Sicilia; a quest’ultimo proposito ritiene che si dovrebbe, in futuro, dare un’organica attuazione a questa previsione di rango costituzionale. Conclusivamente, dà conto dell’articolo 62 e del comma 5 dell’articolo 68 che prevedono, sostanzialmente, una sanatoria degli effetti di due decreti-legge di prossima scadenza.
        Propone quindi la formulazione di un rapporto favorevole, con l’osservazione relativa a quanto previsto dal comma 2 dell’articolo 9 del disegno di legge finanziaria.
        A questo proposito il senatore PINGGERA, richiamate le peculiarità dell’ordinamento tavolare nella regione del Trentino Alto-Adige, rileva l’assoluta improprietà della previsione contenuta nel comma 2 dell’articolo 9 del disegno di legge finanziaria. La materia tavolare, in tutti i suoi risvolti strutturali e organizzativi, rientra infatti nella competenza esclusiva della regione Trentino Alto-Adige. Consapevole dell’inopportunità di introdurre modifiche al testo del disegno di legge finanziaria trasmesso dall’altro ramo del Parlamento, auspica comunque un’interpretazione restrittiva e rigorosa di questa previsione, che spera possa essere eliminata da un futuro intervento legislativo.
        Il relatore ANDREOLLI ribadisce la sua proposta di un rapporto favorevole, rilevando che la previsione di cui al comma 2 dell’articolo 9 va comunque interpretata e applicata in modo particolarmente rigoroso e restrittivo quanto alla «materia tavolare». Sottolinea, peraltro, replicando al senatore Pinggera, che il procedimento tavolare non investe esclusivamente competenze regionali, ma anche funzioni amministrative statali.
        Il senatore PINGGERA osserva a sua volta che le funzioni svolte da organi dello Stato nel procedimento tavolare sono comunque riconducibili a funzioni amministrative proprie della regione Trentino Alto-Adige.
        Il presidente VILLONE ritiene che l’osservazione proposta dal relatore sia sufficiente, richiamando il rispetto delle competenze proprie della regione Trentino Alto-Adige.
        Accertata la presenza del prescritto numero dei senatori, la proposta di rapporti favorevoli con l’osservazione da ultimo illustrata dal relatore, sulle tabelle di competenza e sulle corrispondenti parti del disegno di legge finanziaria posta ai voti, è infine approvata dalla Commissione.

IN SEDE REFERENTE
(4368) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. – Disposizioni concernenti l’elezione diretta dei Presidenti delle regioni a Statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano, approvato in prima deliberazione dalla Camera dei deputati in un testo risultante dall’unificazione di un disegno di legge d’iniziativa del consiglio regionale della Sardegna, di un disegno di legge d’iniziativa dell’Assemblea regionale siciliana e dei disegni di legge d’iniziativa dei deputati Boato e Corleone; Caveri, Zeller ed altri; Soro; Bono ed altri; Zeller ed altri; Carmelo Carrara ed altri; Di Bisceglie ed altri; Ruffino ed altri; Schmid; Schmid e Olivieri; Soda; Soda; Soda; Soda; Soda; Fontanini ed altri; Garra ed altri; Prestamburgo ed altri
(1392) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. – CADDEO ed altri – Modifiche alla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna) in tema di forma di governo e di riduzione del numero dei consiglieri regionali
(2690) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. – ANDREOLLI ed altri. – Modifica al testo unico delle leggi sullo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(3163) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. – CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA. – Autonomia statutaria della regione Sardegna in materia di forma di governo
– e dei voti regionali n. 104, n. 115, n. 146, n. 168, n. 169, n. 170, n. 179, n. 203, n. 206, n. 207 e n. 208 ad essi attinenti
(Seguito dell’esame congiunto e rinvio)
        L’esame congiunto, sospeso nella seduta precedente, prosegue ancora con la discussione generale.
        Il senatore TAROLLI si sofferma criticamente sulla procedura seguita per la elaborazione del disegno di legge n. 4368. Si tratta, infatti, di una serie di modifiche che si intende introdurre negli statuti speciali, senza la consultazione preventiva delle regioni e delle province interessate, in difformità dal carattere pattizio che connota gli ordinamenti di questi enti.
        Considera discutibile, inoltre, il carattere unitario del provvedimento, che pone in discussione la specialità propria di ciascuno degli statuti delle regioni e province interessate.
        Venendo quindi a considerare il merito delle previsioni relative allo statuto del Trentino Alto-Adige, si sofferma preliminarmente sulla normativa che si intende introdurre a tutela della minoranza ladina. Pur apprezzandone l’intento – trattandosi di colmare un vuoto di disciplina in materia – ne rileva il carattere discriminatorio: mentre ai ladini residenti nella provincia di Trento viene assicurata un’ampia tutela, con precise garanzie per la partecipazione di esponenti della minoranza ladina negli organi rappresentativi e di governo della provincia autonoma, un’analoga tutela non è prevista per i ladini residenti nella provincia di Bolzano; ciò al fine di soddisfare, del tutto impropriamente, le richieste della maggioranza di lingua tedesca residente in questa provincia. Le stesse legittime rappresentanze della minoranza ladina nel territorio regionale hanno in più occasioni affermato la propria opposizione alla disciplina in esame.
        Un ulteriore aspetto critico del disegno di legge n. 4368 riguarda la conferma della disciplina che condiziona a un lungo periodo di residenza l’esercizio del diritto di elettorato attivo nella provincia autonoma di Bolzano. Si tratta di una condizione giustificata nell’immediato dopoguerra ma ora del tutto antistorica e confliggente con i processi di progressiva integrazione fra i popoli europei. Reputa quindi opportuno rendere omogenea tale previsione a quella analoga, vigente in Valle d’Aosta, che condiziona l’esercizio dell’elettorato attivo a un solo anno di residenza nel territorio regionale.
        Quanto alla normativa transitoria, pur comprendendo le motivazioni che ne hanno giustificato l’introduzione, ritiene che questa contrasti radicalmente con il principio di autonomia che connota le regioni a statuto speciale e le province autonome.
        Circa la ridefinizione delle rispettive attribuzioni della regione Trentino Alto-Adige e delle province autonome, ritiene che, rispetto al quadro proposto, possano essere attribuite ulteriori funzioni alla regione, in particolare nuove competenze legislative primarie. A suo avviso, infatti, possono essere più utilmente regolate, a livello regionale, materie che incidono su delicati equilibri di finanza pubblica; equilibri le cui compatibilità possono essere meglio salvaguardate attraverso una gestione regionale. Il rafforzamento delle competenze della regione è del resto auspicato da tutte le principali realtà associative del Trentino Alto-Adige, consapevoli delle ragioni storiche e sociali che sono alla base dell’unitarietà del contesto regionale. Le disposizioni contenute in proposito nel provvedimento in esame, invece, sembrano essere un semplice cedimento alla maggioranza di lingua tedesca dell’Alto-Adige.
        In conclusione, auspica che si proceda con maggiore prudenza, tenendo conto delle condizioni storiche e sociali della regione, e richiama la opportunità di una pausa di riflessione che permetta un adeguato coinvolgimento di tutti i soggetti interessati nel procedimento di revisione dello statuto del Trentino Alto-Adige.
        Interviene quindi il senatore PINGGERA, secondo il quale la soluzione proposta dal disegno di legge n. 4368 in materia di tutela della minoranza ladina è del tutto equilibrata e soddisfacente. Su di essa, a differenza di quanto detto dal senatore Tarolli, si registra un pieno consenso dei rappresentanti in Parlamento e negli enti locali della minoranza ladina, con l’unica eccezione di un membro del consiglio provinciale di Bolzano che, in perfetta solitudine, avversa la riforma contenuta in questo provvedimento.
        Quanto alla previsione che lega l’esercizio dell’elettorato attivo alla residenza per un significativo periodo nel territorio provinciale, ritiene che questo strumento continui ad essere il più efficace mezzo a tutela dell’autonomia altoatesina. Il ricordo della politica del regime fascista, volta a modificare la composizione etnica dell’Alto-Adige, dovrebbe essere a suo avviso ragione sufficiente per comprendere le esigenze della minoranza di lingua tedesca.
        Il ministro MACCANICO interviene in sede di replica rammentando anzitutto che il disegno di legge n. 4368, approvato dalla Camera dei deputati, deriva da molteplici iniziative, provenienti sia dalla maggioranza sia dall’opposizione, nonché dalle regioni Sardegna e Sicilia: si tratta, dunque, di una riforma corrispondente a esigenze largamente avvertite tanto negli schieramenti politici quanto nei territori interessati. L’obiettivo, infatti, è quello di riconsiderare gli ordinamenti speciali a distanza di tanto tempo dall’adozione dei rispettivi statuti.
        L’esigenza di riforma è accentuata anche dalla recente revisione delle disposizioni costituzionali concernenti le regioni a statuto normale, che ha prodotto una relativa differenza di autonomia, a vantaggio di queste ultime, rispetto a quelle ad ordinamento speciale. D’altra parte, le stesse esigenze che furono all’origine della menzionata revisione costituzionale per le regioni a statuto normale sono proprie anche delle regioni e delle province autonome: si tratta, infatti, di garantire in primo luogo la stabilità di governo, la cui condizione è particolarmente critica in alcuni casi, come quelli del Friuli-Venezia Giulia, della Sardegna e della Sicilia. Negli altri territori a ordinamento differenziato, il cui statuto speciale di autonomia è fondato eminentemente sull’esigenza di tutelare le minoranze linguistiche che vi risiedono (Trentino-Alto Adige e Valle d’Aosta), l’opportunità di una revisione degli statuti è comunque egualmente avvertita, anche in quei casi per assicurare una maggiore funzionalità istituzionale.
        Sin dall’inizio della discussione parlamentare si pose l’alternativa di trattare contestualmente o separatamente la revisione degli statuti speciali di autonomia: come è noto, è stata sempre largamente prevalente, e si è quindi affermata, la tesi della trattazione simultanea, e dunque della riforma contestuale, in quanto provvista di maggiori possibilità di successo nel complesso iter di revisione costituzionale. D’altra parte, la scelta è fondata anche sulla natura comune dei problemi di revisione costituzionale, non solo nella forma (revisione degli statuti) ma anche nella sostanza (garanzia della stabilità di governo e ampliamento dell’autonomia statutaria). Problemi di natura comune a quelli già considerati e risolti, in sede di revisione costituzionale, per le regioni a statuto normale. È perciò opportuno insistere nel provvedimento unico, che corrisponde anche alle esigenze e alle richieste delle regioni e delle province autonome. Quanto al caso della Sicilia, in cui sono previste le elezioni regionali nell’anno 2001, il problema di una riforma celere è senz’altro rilevante ma si può ragionevolmente ritenere possibile una conclusione dell’iter di revisione costituzionale in tempo utile anche per quella scadenza elettorale.
        Egli si sofferma quindi su alcune obiezioni formulate dal senatore Rotelli nel corso della discussione generale, dirette in particolare a contestare l’accentuazione del carattere di specialità degli ordinamenti autonomi e la ritenuta compressione del grado di autonomia delle istituzioni locali in quei territori. Sulla prima obiezione, osserva che ciò corrisponde proprio alla richiesta delle regioni e delle province interessate, mentre riconosce che in quelle regioni le istituzioni municipali hanno un minor spazio di autonomia, ma ciò appare in certa misura inevitabile data la maggiore sfera di attribuzioni delle istituzioni regionali e provinciali.
        Sulla questione sollevata dal senatore Elia, concernente la razionalità di un regime transitorio fondato sull’elezione diretta dei Presidenti delle regioni, ma anche sull’istituto della sfiducia da parte dell’assemblea rappresentativa che determina lo scioglimento automatico di quest’ultima, egli dichiara di essere ben informato della questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale amministrativo della Sicilia, sezione di Catania, che peraltro considera scarsamente fondata. Quella questione, infatti, verte sulla pretesa contraddizione tra l’istituto dell’elezione diretta e quello della sfiducia: pur riconoscendo una certa misura di illogicità sostanziale nella consistenza di tali istituti egli osserva che ciò è dovuto a una deliberata scelta del legislatore, che non ha introdotto un regime presidenziale in senso proprio, ma ha innestato l’elezione diretta del vertice dell’organo esecutivo in un sistema di tipo parlamentare, le cui prerogative sono comunque condizionate dalla novità dell’elezione diretta. Diversamente, si sarebbe dovuto procedere alla separazione delle attribuzioni tra organo assembleare e organo esecutivo eletto, come nei regimi presidenziali.
        Quanto alla incompatibilità tra l’ufficio di consigliere o deputato provinciale o regionale e le cariche di presidente della giunta e di assessore, ricorda la sua opinione tradizionalmente favorevole al divieto di cumulare quei due tipi di incarico: osserva, peraltro, che nel caso di elezione diretta del presidente della giunta l’incidenza dei problemi possibili, come quelli evocati nell’intervento del senatore Schifani, appare senz’altro minore se vi sono l’elezione diretta e lo scioglimento automatico dell’assemblea in caso di sfiducia. Quest’ultima misura, infatti, costituisce un deterrente sufficientemente valido per prevenire operazioni di trasformismo rivolte a conseguire posizioni di potere. In ogni caso, egli ritiene che la governabilità sostanziale dei sistemi politici, anche di livello territoriale, dipende essenzialmente dalla qualità dell’azione politica, mentre i congegni di natura istituzionale possono garantire al più una certa stabilità.
        Un elemento particolarmente importante nel disegno di riforma in discussione consiste nell’estensione dell’autonomia statutaria in tema di forma di governo: in proposito, ricorda la discussione svolta in Senato per le regioni a statuto ordinario, circa l’opportunità di ammettere modifiche autonome alla forma di governo in ciascuna regione. In ogni caso, rammenta la garanzia del controllo popolare, esercitabile nella forma del referendum (la cui proposizione è nel caso particolarmente agevole), che rappresenta un presidio sufficiente nei confronti di possibili modifiche statutarie non condivise dal corpo elettorale.
        In merito alla considerazioni svolte da ultimo da parte del senatore Tarolli, concernenti questioni assai importanti come quelle dei ladini, della differenza istituzionale tra le province di Trento e di Bolzano e della riduzione dei poteri della regione Trentino-Alto Adige, osserva che tutto ciò è senz’altro materia di discussione, insistendo tuttavia sull’urgenza di decidere in ordine all’insieme della riforma costituzionale.
        Al riguardo suggerisce di seguire un metodo di lavoro di carattere informale che permetta di definire più agevolmente e celermente le modifiche possibili al testo pervenuto dalla Camera dei deputati, in sintonia con gli orientamenti maturati nell’altro ramo del Parlamento.
        Il relatore VILLONE si riserva di svolgere in un’altra seduta alcune considerazioni di sintesi, considera opportuna l’indicazione di merito suggerita dal ministro Maccanico e sottolinea l’importanza di procedere con ponderazione, ma celermente, nell’esame dei disegni di legge in discussione.
        Il seguito dell’esame congiunto è quindi rinviato.

SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE
        Il PRESIDENTE avverte che la Commissione potrebbe essere nuovamente convocata, nel pomeriggio, per esaminare in sede consultiva – se trasmessi dalla Camera dei deputati – i disegni di legge di conversione dei decreti-legge n. 433 del 1999, sull’attività televisiva locale e n. 383 del 1999, sui prodotti petroliferi, già inseriti nel calendario dei lavori dell’Assemblea.
        La seduta termina alle ore 11,40.