GIUSTIZIA (2ª)

MERCOLEDI' 4 OTTOBRE 2000

640ª Seduta (antimeridiana)

Presidenza del Vice Presidente
SENESE

Intervengono i sottosegretari di Stato alla giustizia Corleone e Maggi.

La seduta inizia alle ore 8,55.
IN SEDE REFERENTE

(4738) Misure legislative del Piano di azione per l'efficacia dell'organizzazione giudiziaria e del sistema penitenziario

(1210) MANCONI e PERUZZOTTI. - Nuove norme in materia penitenziaria e istituzione del programma di reintegrazione sociale

(1529) BONFIETTI. - Nuove norme in materia penitenziaria e istituzione del programma di reintegrazione sociale

(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)

Prosegue l'esame congiunto, sospeso nella seduta pomeridiana del 27 settembre scorso.

Il presidente SENESE dà notizia alla Commissione dell'avvenuto deposito da parte del Governo di due note del Ministero della giustizia, una proveniente dall'amministrazione generale dell'organizzazione giudiziaria e l'altra dal Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, intese a fornire chiarimenti circa i dubbi e le questioni sollevate nel corso del precedente dibattito.

Ha la parola il sottosegretario MAGGI, il quale dà, innanzi tutto, conto dei chiarimenti espressi nella nota della Direzione generale dell'organizzazione giudiziaria da lui depositata presso la Commissione, circa le perplessità del senatore Fassone sulla opportunità di consentire ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della giustizia, di procedere alla distribuzione del personale dell'amministrazione giudiziaria. Sottolinea, a tal riguardo, che la norma proposta - contenuta nell'articolo 3 del nuovo testo unificato dei disegni di legge nn. 4738, 1210 e 1529 pubblicato in allegato al resoconto della seduta del 21 settembre scorso - mira in realtà a consentire all'Amministrazione della giustizia una maggiore flessibilità nella distribuzione del personale tra le varie qualifiche, in quanto introduce una deroga rispetto alla attuale normativa generale (art. 6, comma 4, decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29) secondo la quale per tali interventi sarebbe necessario far ricorso alla più gravosa procedura del regolamento governativo adottato con decreto del Presidente della Repubblica ai sensi dell'articolo 17, comma 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400. Va peraltro chiarito che con l'espressione "distribuzione del personale" contenuta nella norma proposta si allude esclusivamente alla quantificazione dei contingenti nelle diverse qualifiche (o posizioni economiche) senza intaccare l'esclusivo potere del Ministro in merito alla dislocazione geografica delle unità di personale. In merito all'osservazione del senatore Greco, secondo il quale il divieto di assunzione di oneri aggiuntivi comprometterebbe la possibilità di effettivo aumento dell'organico, osserva che l'amministrazione sarebbe favorevole a forme di maggiore flessibilità anche relativamente alla determinazione dell'organico complessivo, ma che occorrerebbe, a tal fine, una espressa disposizione di legge che ne garantisca la copertura finanziaria.
In merito all'invito del presidente Pinto a coprire almeno il 50 per cento delle scoperture esistenti nel ruolo dei dirigenti attingendo alla graduatoria degli idonei dell'ultimo concorso, rileva che anche in questo caso si richiederebbe una norma di legge ad hoc, che potrebbe opportunamente essere inserita in un emendamento da presentarsi all'articolato in esame.
Per quanto attiene ai rilievi mossi nel corso del dibattito, in particolare dal senatore Preioni, relativamente alla previsione dell'uso di particolari strumenti finanziari, quali il leasing ed il project financing, di cui all'articolo 2 del nuovo testo unificato, il sottosegretario Maggi, riferendosi alla nota del Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, premette che il ricorso alla forma contrattuale del leasing si rende opportuno al fine di velocizzare le procedure e ridurre i tempi per la realizzazione delle opere. L'esperienza degli ultimi anni nel settore penitenziario ha, infatti, messo in evidenza che, ai fini della realizzazione di un'opera pubblica gestita dalla pubblica amministrazione, per la fase di progettazione ed affidamento dei lavori sono necessari da uno a due anni, mentre per la fase realizzativa da un minimo di quattro o cinque anni ad un massimo che oltrepassa anche i dieci anni. L'affidamento dell'opera alla realizzazione dei privati sarebbe, per contro, in grado di assicurare tempi assai più brevi, stimabili intorno ai tre anni per la progettazione e realizzazione di un istituto penitenziario di 300 - 500 posti.
Per quanto attiene ai dubbi prospettati dal senatore Preioni circa l'impiego in un testo di legge di termini stranieri, osserva che l'uso del termine leasing è invalso tra gli operatori a partire dagli anni settanta e si è rivelato più appropriato dell'espressione alternativa di "locazione finanziaria" che, a differenza del termine inglese, non evidenzia l'atipicità del contratto, che non è un sottotipo della locazione. Quanto all'ulteriore perplessità del senatore Preioni circa l'inadeguatezza dello strumento all'esame in riferimento alla realizzazione di immobili da destinarsi a istituti di pena, osserva che il riconoscimento ufficiale dell'ammissibilità del leasing - con riferimento al leasing di immobili da costruire per conto dell'ente pubblico o della pubblica amministrazione - è intervenuto fin dalla delibera della sezione enti locali della Corte dei conti del 28 luglio 1988.
Quanto al project financing, premette che l'espressione indica un mezzo di finanziamento di opere pubbliche mediante l'apporto finanziario, tecnico ed organizzativo dei privati. A differenza del modello tradizionale di concessione e gestione di servizi pubblici, dove il finanziamento fa carico alle risorse economiche pubbliche, la forma del project financing prevede l'apporto determinante o esclusivo del capitale privato, al fine di mobilitare risorse private accanto a quelle pubbliche, per realizzare al meglio lo scopo perseguito. In relazione al rilievo del senatore Preioni circa l'inadeguatezza di tale strumento rispetto alla realizzazione e alla attivazione di un istituto penitenziario, il Governo esclude tendenzialmente la possibilità del ricorso al project financing, non essendo ammesso l'affidamento della gestione funzionale ed economica di tali strutture ad un soggetto privato.
Il project financing può trovare, invece, largo impiego nella costruzione di alloggi per il personale che il soggetto privato potrebbe realizzare, assumendone la gestione funzionale ed economica. Tale procedura troverebbe larga applicazione in particolare nelle regioni del nord Italia, dove la richiesta di alloggi in affitto è molto elevata in quanto il personale dell'amministrazione penitenziaria in servizio proviene quasi totalmente dalle regioni del Sud. Peraltro, l'articolo 2 del testo in esame prevede che il ricorso al project financing sia subordinato all'adozione, da parte del Ministro della giustizia, di decreti atti ad identificare le relative procedure; di conseguenza, la figura contrattuale in questione verrà adottata solo in quanto coerente con lo specifico settore di intervento.
Per quanto attiene al carattere astratto della previsione di interventi di mediazione culturale a favore di detenuti ed internati stranieri, cui all'articolo 1, comma 2, lettera d) del provvedimento all'esame, lamentato dal senatore Centaro, osserva che l'intervento in questione, oltre a distinguersi rispetto alla previsione relativa all'istruzione ed alle attività culturali dei detenuti e degli internati, di cui alla precedente lettera a), per la platea più ristretta dei possibili destinatari, ha la precipua finalità di agevolare l'inserimento nella "comunità detentiva" di chi è chiamato a misurarsi con le particolari difficoltà derivanti dalla propria nazionalità. Quanto, poi, alla previsione della sperimentazione di un circuito di "media sicurezza" con offerta trattamentale intensificata, tale innovazione è già praticata con buoni risultati pressoché ovunque, puntando alla modifica del regime detentivo applicabile alla maggioranza dei detenuti non classificati, al fine di agevolarne il reinserimento sociale. In questo contesto trova giustificazione anche la previsione, di cui al comma 5 dell'articolo 1, relativa alle ulteriori sovvenzioni previste in funzione delle cooperative sociali, volte ad incentivare l'offerta di occasioni di lavoro per i detenuti da parte di soggetti esterni all'amministrazione.
Le osservazioni avanzate nel corso del dibattito da parte del senatore Vegas in merito ad una possibile gestione fuori bilancio in violazione della legge di contabilità non sembrano, infine, tener conto del fatto che l'istituzione del fondo speciale rappresentata, per l'appunto, dall'articolo 1 del testo all'esame deriverebbe da una disposizione legislativa. In ogni caso, la più compiuta disamina di tali profili rientra nelle competenze della Commissione bilancio, che esprimerà probabilmente oggi stesso il relativo parere.
Peraltro, con riferimento ai profili riguardanti la copertura finanziaria, fa presente altresì che il ministro Fassino, nel corso della seduta di ieri dell'Assemblea del Senato, ha assicurato che, in occasione della predisposizione del disegno di legge finanziaria, le richieste di fondi dell'amministrazione della giustizia sono state integralmente accolte, anche per quel che concerne il finanziamento degli interventi contemplati nel testo in discussione.

Il senatore Antonino CARUSO osserva come nell'intervento del rappresentante del Governo non sia stata data alcuna risposta sostanziale alle problematiche di copertura e a quelle relative al rispetto delle norme in materia di contabilità pubblica, sulle quali aveva richiamato l'attenzione il senatore Vegas nella seduta del 21 settembre scorso.
Relativamente poi all'articolo 2 del testo in esame, a differenza di quanto rappresentato dal sottosegretario Maggi, ritiene possibile l'impiego dello strumento del project financing non solo per l'eventuale costruzione di alloggi per il personale di polizia penitenziaria, ma anche per la stessa realizzazione delle strutture edilizie degli stabilimenti carcerari, nel presupposto - peraltro forse non così scontato - che la pubblica amministrazione sia in grado di corrispondere regolarmente un canone di locazione e fermo restando che la competenza, per ciò che riguarda i profili attinenti alla gestione, alla sicurezza e al trattamento della popolazione detenuta, non potrà che rimanere al Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria.
Condivisibili appaiono invece le considerazioni svolte dal rappresentante del Governo circa l'utilizzazione della figura del leasing immobiliare, con particolare riferimento alla possibilità, impiegando tale strumento, di ridurre significativamente i tempi di realizzazione delle strutture. Al riguardo ricorda che egli stesso in passato aveva avanzato la proposta - che non incontrò allora il consenso della maggioranza e del Governo - di utilizzare tale meccanismo per la realizzazione dei nuovi tribunali metropolitani.
Conclude evidenziando però come le parole del sottosegretario di Stato non abbiano fornito una risposta alla domanda – dall'evidente rilievo politico - che aveva posto nella seduta del 21 settembre 2000, relativamente al comma 1 dell'articolo 2 del nuovo testo unificato predisposto dal relatore. Continua, cioè, a rimanere incomprensibile per quale motivo si debba prevedere per legge che il Ministro della giustizia predispone un programma pluriennale di interventi straordinari, come quello delineato nel citato comma 1, invece di procedere direttamente alla concreta predisposizione e attuazione dello stesso, senza la mediazione di un intervento legislativo che, allo stato, non appare in alcun modo necessario.

Il presidente SENESE rinvia il seguito dell'esame congiunto.

La seduta termina alle ore 9,30.