Funzioni e poteri
La House of Representatives è titolare esclusiva del rapporto fiduciario con l'Esecutivo, secondo il classico modello britannico del Responsible Government, responsabile appunto di fronte a quel ramo del Parlamento direttamente eletto dal popolo(29) . La funzione legislativa, invece, è condivisa in modo sostanzialmente paritario tra i due rami (salvo talune limitazioni ai poteri del Senato nell'esame delle leggi di bilancio e fiscali), prevalendo in questo caso, nel disegno costituzionale dell'Australia, il principio federalistico in base al quale per l'approvazione delle leggi è necessario non solo il consenso della Camera bassa ma anche quello della Camera che rappresenta gli Stati federati. La Costituzione prevede, all'articolo 57, una procedura volta a risolvere le situazioni di stallo che possono determinarsi in caso di perdurante contrasto tra le due Camere in ordine alla formulazione di un testo di legge. Anche le funzioni di controllo sull'attività amministrativa e le spese governative sono attribuite ad entrambi i rami in modo paritario.
Sebbene ciascun membro della House of Representatives e del Senate abbia la facoltà di presentare disegni di legge, di fatto la maggioranza dei bill approvati dal Parlamento è di iniziativa governativa. Più precisamente, ha origine dal Cabinet, che solitamente presenta le sue proposte prima alla House of Representatives dove conta su una maggioranza più solida(30) .
Ai sensi dell'articolo 128 della Costituzione, ogni modifica della Costituzione deve essere approvata, a maggioranza assoluta, da ciascun ramo del Parlamento e successivamente deve essere sottoposta a referendum popolare; la proposta revisione può tuttavia essere sottoposta a referendum anche nel caso in cui essa sia stata approvata per due volte da una sola Camera, la seconda votazione dovendo avvenire dopo tre mesi dalla mancata approvazione dell'altro ramo. Tali previsioni sembrano mettere le due Camere su un piano di parità, ma in realtà la House of Representatives gode di una posizione di preminenza(31) , in grado di bloccare le iniziative che abbiano il consenso del solo Senato: poiché infatti, in forza di una consuetudine costituzionale consolidata, il Governatore Generale convoca la consultazione popolare su proposta del Primo Ministro, è assai probabile che - in caso di mancata approvazione da parte di entrambi i rami - il Premier assumerà tale iniziativa nell'ipotesi di una doppia approvazione da parte della Camera bassa (dove il Governo controlla la maggioranza assoluta dei voti), mentre se ne asterrà ove la proposta provenga dal solo Senato. Si può concludere che l'avvio della revisione costituzionale è nelle mani del Governo e della maggioranza che lo sostiene alla House of Representatives.
Le modifiche costituzionali oggetto di referendum sono definitivamente approvate se ottengono la cosiddetta double majority, ovvero la maggioranza degli Stati che compongono la federazione e la maggioranza dei cittadini votanti a livello nazionale. Dal 1901 ad oggi, si sono tenuti 19 referendum costituzionali che hanno riguardato 44 proposte di modifica; di queste ultime, ne sono state approvate soltanto otto.
29) Peraltro la particolarità del sistema australiano risiede nella circostanza che anche la Camera alta è di composizione interamente elettiva, sia pure con una distribuzione dei seggi in numero eguale per ciascuno Stato.
30) Per prassi il Cabinet, al fine di esaltare la collegialità delle proprie scelte, le elabora in forma riservata ai componenti dell'organo, e soltanto gli esiti vengono esplicitati. Una volta che il Cabinet abbia reso pubbliche le sue determinazioni, ciascuno dei componenti dell'organo vi si attiene pienamente, evitando di esprimere eventuali opinioni individuali differenti.
31) Cfr. Bruce Stone, op. cit. , pp. 561-2.
Funzioni e poteri nel procedimento legislativo
L'articolo 53 della Costituzione, all'ultimo comma, detta il principio generale secondo cui al Senato è attribuito un potere legislativo eguale a quello della House of Representatives. Nei commi precedenti il medesimo articolo introduce alcune eccezioni a tale principio: i disegni di legge di tassazione e di bilancio non possono avere origine in Senato, né il Senato può direttamente emendare leggi in questo campo, bensì può chiedere alla House of Representatives di modificarli secondo indicazioni che esso le trasmette in forma scritta. Ove quest'ultima non accolga tale richiesta, il Senate può anche per tali disegni di legge (come per tutti gli altri) negare ad oltranza la sua approvazione.
In caso di perdurante contrasto tra House of Representatives e Senate, il Primo Ministro ha facoltà di avviare una procedura chiamata double dissolution, regolata dall'articolo 57 della Costituzione, la quale si applica ai soli disegni di legge approvati in prima lettura dalla Camera bassa, respinti (o non esaminati) dal Senato o da questo emendati in modo non condiviso dalla Camera bassa, e nuovamente approvati da quest'ultima dopo un intervallo di tre mesi. Il primo passo verso l'eventuale double dissolution è un invito rivolto dal Primo Ministro al Governatore Generale affinché quest'ultimo sciolga simultaneamente entrambe le Camere(32) , nell'auspicio che, attraverso nuove elezioni, i due rinnovati rami del Parlamento possano trovare l'accordo che prima era mancato. Peraltro, dopo le elezioni, il nuovo Parlamento non è obbligato a riesaminare il disegno di legge che era stato oggetto della discordia. Qualora il disegno di legge in questione venga ridiscusso e la nuova House of Representatives ed il nuovo Senate siano di nuovo in disaccordo, il Governatore Generale (sempre su richiesta del Primo Ministro) può convocare una seduta comune (joint sitting) nella quale il controverso bill viene messo ai voti ed è approvato con la maggioranza assoluta dei componenti dei due rami. Data la preponderanza numerica dei deputati rispetto ai senatori, in pratica ciò significa che alla fine la volontà della House of Representatives prevale.
Il doppio scioglimento è stato decretato dal Governatore Generale in sei occasioni durante la storia costituzionale dell'Australia: nel 1914, 1951, 1974, 1975, 1983 e 1987 - e soltanto in un caso (1951) il Governo è riuscito ad ottenere, all'esito delle elezioni, la maggioranza in entrambi i rami del Parlamento, con la conseguente approvazione dei disegni di legge oggetto del contrasto(33) .
Il caso occorso nel 1975 merita di essere descritto con maggiore dettaglio, poiché esso ha rappresentato la più grave crisi costituzionale nella storia dell'Australia. Tale crisi culminò con la rimozione, nel novembre 1975, del Primo Ministro Gough Whitlam, del Partito laborista, da parte del Governatore Generale, sir John Kerr. Il Governo laborista era in carica dal 1972 e godeva di una stretta maggioranza nella House of Representatives, mentre l'opposizione controllava il Senate; l'elezione del 1974 (con double dissolution) aveva confermato tale situazione. Nell'ottobre del 1975, l'opposizione, facendo uso del suo controllo del Senato, aveva bloccato l'approvazione dei provvedimenti che autorizzavano il Governo alle spese necessarie per il funzionamento dell'apparato statale, i quali erano stati approvati in prima lettura dalla Camera bassa. Il Senato approvò una mozione in cui affermava che avrebbe continuato nell'ostruzionismo finché il Primo Ministro non avesse chiesto nuove elezioni della Camera bassa e chiedeva che il Governatore Generale licenziasse il primo ministro Whitlam se quest'ultimo non avesse ottemperato alla richiesta di nuove elezioni. L'11 novembre 1975 Whitlam si recò dal Governatore Generale Kerr per chiedere, al fine di rompere lo stallo, di indire le elezioni parziali del Senato (che scadeva nel giugno dell'anno seguente). Ma il Governatore, contrariamente alle attese del Primo Ministro, lo sollevò dall'incarico, nominando subito dopo al suo posto il capo dell'opposizione, Malcolm Fraser. Con grande rapidità, prima che tutti i parlamentari del Partito laborista venissero a conoscenza dell'accaduto, Fraser riuscì a far approvare dal Senato le leggi di autorizzazione alla spesa; immediatamente dopo - e prima che la House of Representatives (che restava a maggioranza laborista) potesse riunirsi per votare una mozione di sfiducia al nuovo Governo - Kerr sciolse, su proposta del nuovo Premier, entrambi i rami del Parlamento (double dissolution), basandosi, ai fini del soddisfacimento delle condizioni poste dall'articolo 57 della Costituzione, sulla mancata approvazione di alcuni disegni di legge proposti dal Governo laborista che era stato appena licenziato. Le elezioni concessero al governo Fraser una larga maggioranza in entrambi i rami del Parlamento(34) .
32) Anche se in tutti i casi in cui il Primo Ministro ha chiesto la double dissolution, il Governatore Generale gliela abbia accordata, rientra nelle prerogative di quest'ultimo accertare la sussistenza delle condizioni cui l'articolo 57 della Costituzione subordina tale procedura nonché chiedere al Primo Ministro ulteriori elementi di conoscenza.
33) In due casi (1914 e 1983) il Governo perse le elezioni e i disegni di legge non furono ripresentati. Nel 1974 e nel 1987 il Governo conservò la maggioranza nella House of Representatives ma non l'ottenne al Senate; il disaccordo tra i due rami continuò e nel 1974 fu risolto tramite una seduta comune nella quale i disegni di legge vennero approvati, mentre nel 1987 alla fine non ebbero corso procedurale. Delle circostanze che dettero luogo alla double dissolution del 1975 si dà conto più avanti nel testo. Sul tema del contrasto, nel corso del procedimento legislativo, tra i due rami del Parlamento si veda House of Representatives Practice (6th Ed.), in particolare il capitolo 13.
34) La crisi del 1975 si trascinò dietro un lungo seguito di polemiche. Particolarmente vibranti furono le critiche mosse dal partito laborista all'operato del Governatore Generale Kerr, il quale finì con il dimettersi in anticipo rispetto al termine usuale. Sugli eventi del 1975 e sul dibattito concernente la loro portata sul piano istituzionale e costituzionale, si veda S. Bach, Platypus and Parliament: The Australian Senate in Theory and Practice, Canberra, Department of Senate, 2003, e la bibliografia ivi citata.
Funzioni e poteri nell'attività di indirizzo e di controllo
Come illustrato dalla crisi del 1975, il sistema australiano da una parte prevede che il Governo sia politicamente responsabile davanti alla sola House of Representatives, ma dall'altra attribuisce al Senate poteri (con riferimento all'approvazione delle leggi, in specie quelle di bilancio e finanziarie) il cui esercizio può essere in grado, in determinate circostanze, di mettere in serio pericolo la vita di un Governo che pure continuasse a godere dell'appoggio della Camera bassa.
Per quanto riguarda l'esercizio del controllo sull'attività della pubblica amministrazione, i poteri conferiti alle Camere australiane sono simili a quelli propri dei sistemi parlamentari di stampo anglosassone, a cominciare dal tipico question time. Peraltro la circostanza che il Senato non sia stato di norma ( a partire dagli anni '60) controllato politicamente dal partito di maggioranza ha finito per favorire lo sviluppo, in questo ramo, di strumenti di controllo più analitici ed efficaci rispetto a quelli utilizzati dalla Camera bassa. Ministri appartenenti sia alla House of Representatives sia al Senate sono spesso stati censurati da quest'ultimo, ma, poiché la maggioranza di governo assicura quasi sempre il sostegno ai membri dell'Esecutivo, una simile censura ben difficilmente determina le dimissioni del Ministro. Da un punto di vista formale, inoltre, solo i membri del Governo che sono senatori hanno l'obbligo di comparire, se richiesti, davanti alle Commissioni del Senato, e ciò determina una certa limitazione dei poteri di controllo da parte della Camera alta.
Più concretamente incisiva è l'attività delle Commissioni che svolgono, anche prendendo spunto da petizioni di cittadini, indagini sulle politiche governative nei vari ambiti di competenza (reference Committees) e delle Commissioni legislative durante le sessioni di bilancio. In tale sede, con una cadenza di tre volte l'anno(35) , ciascuna delle otto Commissioni legislative esamina le spese preventive (estimates) proposte dal Governo attraverso lo svolgimento di una sessione di audizioni pubbliche dei competenti Ministri e dei dirigenti amministrativi responsabili sia dei dipartimenti centrali dell'amministrazione federale sia di tutti gli enti e le agenzie che sono finanziati con denaro pubblico. In particolare, mentre i dirigenti amministrativi forniscono informazioni sugli obiettivi, le procedure e l'efficienza dei programmi di cui sono responsabili, i Ministri rispondono a quesiti concernenti le scelte politiche sottese all'azione delle pubbliche amministrazioni. Le Commissioni redigono una relazione per l'assemblea del Senato in cui sono evidenziate le questioni più rilevanti. Tale procedura - definita "il miglior meccanismo di controllo della responsabilità ministeriale (accountability) di tutti i Parlamenti australiani"(36) - soddisfa due importanti esigenze: da un lato offre ai senatori (soprattutto a quelli di minoranza) l'opportunità di raccogliere informazioni sulle modalità operative del governo, dall'altro consente un accurato e approfondito scrutinio dell'uso delle risorse pubbliche, rappresentando un pungolo per migliorare il management e la prassi operativa delle amministrazioni.
35) In corrispondenza della presentazione del disegno di legge di bilancio (a maggio), di disegni di legge aggiuntivi concernenti autorizzazioni di spesa al Governo (a febbraio), oltre ad un'ulteriore sessione di audizioni che in genere si svolge ad ottobre.
36) Dal senatore laburista e più volte ministro John Faulkner: cfr. Parliament of Australia, Papers on Parliament n. 50, "Senator John Faulkner 'The Senate: Blessing or Bane?'".