Funzioni e poteri
Nell'assetto costituzionale dell'India, almeno in base alle esplicite intenzioni dei costituenti, la funzione principale del Consiglio degli Stati è quella di svolgere una pacata riflessione sui disegni di legge approvati dalla Camera bassa, in modo da evitare il rischio di una legislazione affrettata. Ancorché i suoi membri siano definiti "rappresentanti degli stati e dei territori dell'Unione", il ruolo di luogo di espressione degli interessi degli enti federati e di loro composizione con quelli dell'Unione appare secondario, in linea del resto con un modello di federalismo fortemente centripeta. Tale impostazione trova conferma nella stessa composizione dell'organo in base ad un principio di rappresentanza proporzionale piuttosto che federale (uguale numero di seggi per ciascuna entità federata). Prerogativa della Camera alta è peraltro autorizzare, con una maggioranza qualificata, il Parlamento federale a legiferare, in base all'interesse nazionale, su materie di regola assegnata alla competenza statale.
Il rapporto tra i due rami del Parlamento si ispira al modello britannico: la Camera bassa, eletta direttamente dal popolo, è unica depositaria del rapporto di fiducia con il Governo e alla sua volontà è assicurata la prevalenza nella legislazione di bilancio e fiscale. Quanto ai poteri legislativi nelle altre materie, le due Camere sono poste su un piano di parità, salva una clausola di last resort volta a consentire il superamento dello stallo in caso di perdurante contrasto: è prevista infatti la possibilità di convocare una seduta comune, con conseguente prevalenza numerica dei deputati.
Entrambe le Camere sono coinvolte nell'elezione del Presidente dell'Unione nonché nella procedura di sua destituzione in caso di violazione della Costituzione.
Funzioni e poteri nel procedimento legislativo
La Costituzione dell'Unione indiana dedica gli articoli 107-122 al procedimento legislativo ponendo i poteri delle due Camere su un piano di parità: quale regola generale, infatti, un disegno di legge può essere indifferentemente presentato all'uno o all'altro ramo del Parlamento e deve essere approvato da ciascuna delle due Camere nel medesimo testo. Si applicano le disposizioni sul quorum dettate dall'articolo 100: un disegno di legge è approvato a maggioranza dei presenti e il quorum per la validità della seduta è pari a 1/10 dei membri della Camera. Tuttavia, importanti eccezioni a tali regole generali sono costituite dai casi di seduta comune del Parlamento (articolo 108) e dai Money Bills o da altri disegni di legge di carattere finanziario, in riferimento ai quali l'articolo 109 attribuisce una posizione di preminenza alla Camera bassa, non richiedendo l'approvazione di tali disegni di legge da parte del Consiglio degli Stati.
Le disposizioni dell'articolo 108 riguardanti la seduta comune dei due rami del Parlamento sono finalizzate alla limitazione delle letture del disegno di legge: nei casi in cui una camera rigetti il disegno di legge trasmesso dall'altro ramo o non ne approvi gli emendamenti, nonché nei casi in cui più di sei mesi trascorrano dalla ricezione di un disegno di legge trasmesso dall'altro ramo senza che esso sia approvato, il Presidente dell'Unione può (non deve) inviare un messaggio alle Camere per notificare l'intenzione di convocare il Parlamento in seduta comune per discutere il disegno di legge in oggetto. In tale ipotesi il maggior numero dei deputati assicurerebbe la prevalenza alla volontà della Camera dotata della più forte legittimazione democratica. Va peraltro osservato che la procedura di cui all'articolo 108 è stata applicata solo in tre occasioni: nel 1961, nel 1978 e nel 2002 (cfr. http://mpa.gov.in/mpa/Pdf/Statbook12.pdf).
Nel caso dei Money Bills l'articolo 109 fissa un procedimento di presentazione e approvazione peculiare. Tali disegni di legge devono essere presentati alla Camera del Popolo; dopo l'approvazione essi sono trasmessi al Consiglio degli Stati che ha 14 giorni di tempo per esprimere le proprie osservazioni; in caso di mancata espressione delle osservazioni da parte del Consiglio degli Stati nel tempo prescritto, la legge si intende approvata nella forma licenziata dalla Camera del Popolo; qualora vengano espresse osservazioni al testo con relative proposte emendative, la Camera del Popolo può discrezionalmente, in ultima istanza, accogliere o meno tali osservazioni. Nel procedimento per i Money Bills, quindi, la camera bassa decide definitivamente avendo il Consiglio degli Stati un potere consultivo non vincolante. L'articolo 110 definisce la natura dei Money Bills: in estrema sintesi, si tratta di disegni di legge che disciplinano la materia fiscale o che riguardano movimenti (prestiti, garanzie) di fondi pubblici (i c.d. Consolidated Fund o Contingency Fund). Non devono però considerarsi alla stregue di Money Bills i disegni di legge recanti multe o ammende pecuniarie, riguardanti il pagamento di canoni o tariffe per licenze o servizi nonché i disegni di legge riguardanti tasse e tributi locali.
La posizione di preminenza della Camera del Popolo riguardo ai disegni di legge in materia finanziaria è ulteriormente rafforzata dalla previsione secondo la quale sulla natura dei Money Bills decide in ultima istanza il Presidente della Camera del Popolo e dall'esclusione esplicita operata dall'articolo 111 della Costituzione dell'ipotesi di rinvio presidenziale in relazione a tali disegni di legge.
Con riferimento alla suddivisione delle materie operata dalla Costituzione, cui sopra si è fatto cenno, sulla base della quale è definita la potestà legislativa esclusiva dell'Unione, degli Stati e la legislazione concorrente, il Consiglio degli Stati, in quanto sede di rappresentanza degli stati confederati, gode di una peculiare prerogativa: esso, infatti, con risoluzione votata a maggioranza dei due terzi dei presenti, può stabilire che il Parlamento legiferi su un oggetto riconducibile ad una materia compresa tra quelle attribuite alla potestà legislativa statale, quando ciò sia considerato necessario o opportuno per il bene dell'Unione. La risoluzione di fatto autorizza il Parlamento federale a legiferare sull'oggetto specificato nella risoluzione stessa, con legge applicabile all'intero territorio dell'Unione ovvero ad alcuni stati della federazione. Tale facoltà di carattere generale ha una sua ulteriore specificazione in materia di impiego pubblico, qualora il Consiglio degli Stati voti una risoluzione concernente la facoltà di legiferare in materia di All Indian Service espressione alla quale sono ricondotti - ai sensi della legge All India Services Act, 1951 - i principali comparti dell'impiego pubblico in India.
Un'altra prerogativa della Consiglio degli Stati è il potere di ratificare la proclamazione dello stato di emergenza, dichiarato dal Presidente dell'Unione, nei periodi in cui la Camera del Popolo è sciolta; quest'ultima deve poi a sua volta procedere alla ratifica, entro trenta giorni dalla prima seduta, pena la cessazione degli effetti della proclamazione.
Per quanto riguarda le leggi di modifica alla Costituzione, l'articolo 368 prevede che tale disegno di legge segua il procedimento normale con maggioranze rafforzate: il quorum è pari alla maggioranza dei membri di ciascuna Camera e viene prescritta una maggioranza di almeno dei due terzi dei membri presenti e votanti. Come gli altri disegni di legge, dopo l'approvazione parlamentare la modifica costituzionale viene inviata al Presidente dell'Unione per il prescritto atto di assent. Se però la modifica riguarda alcune parti della Costituzione specificamente enumerate dallo stesso articolo 368, prima dell'invio al Presidente per l'assent e la definitiva promulgazione, il disegno di legge approvato dal Parlamento deve essere ratificato da non meno della metà delle assemblee legislative degli stati dell'India che a tal fine devono approvare una specifica mozione. Si tratta, in particolare, delle disposizioni sull'elezione del Presidente dell'Unione (articoli 54 e 55); sul Consiglio dei Ministri quale organo del potere esecutivo e sugli organi esecutivi degli stati dell'Unione (articoli 73 e 162); sull'Alta Corte per i territori (articolo 241) o per gli stati (capitolo V della parte VI); disposizioni sul sistema giudiziario dell'Unione (capitolo IV della Parte V); sul riparto delle competenze legislative tra Unione e Stati (capitolo I della Parte IX e liste di cui all'Allegato Settimo); sulla rappresentanza degli stati in Parlamento. Sono inoltre soggette alla ratifica degli organi legislativi degli stati, nella misura sopra ricordata, le modifiche all'articolo 368 stesso, recante la norma sulle modifiche costituzionali. Al procedimento di modifica della Costituzione non si applica la procedura di conciliazione mediante convocazione del Parlamento in seduta comune. Dal 1951 al 2012 sono stati approvati 98 leggi di modifica della Costituzione.
Funzioni e poteri nell'attività di indirizzo e di controllo
Come già detto, caratteristica essenziale della differenziazione tra i due rami del Parlamento nel bicameralismo indiano è la sussistenza del rapporto di fiducia con la sola Camera bassa. Tale circostanza si accompagna, comunque, ad un'incisiva attività di controllo sull'attività dell'Esecutivo federale nei lavori della camera alta, il Consiglio degli Stati.
Gli articoli 38-59 del Regolamento del Consiglio degli Stati sono dedicati alle interrogazioni al Governo. Generalmente alle interrogazioni viene dedicata un'ora (la cosiddetta Question Hour dalle 11 alle 12) dal lunedì al venerdì. A tal fine i dicasteri sono suddivisi in cinque gruppi a seconda delle materie - e dei ministeri competenti - al fine di assegnare un giorno della settimana a ciascun gruppo e fissare così, per quanto possibile, il giorno della settimana a ciascun rappresentante del Governo per rispondere alle interrogazioni, secondo una chart mensile (si veda ad esempio quella del mese di dicembre 2013). Le interrogazioni possono avere risposta orale (starred, contraddistinte da asterisco nei documenti parlamentari) o scritta (unstarred). Vi sono poi interrogazioni urgenti: sul carattere di urgenza decide il Presidente del Consiglio degli Stati. L'articolo 47 del Regolamento fissa le condizioni di ammissibilità relative alle starred question: esso enuncia ben 22 condizioni di ammissibilità che spaziano da prescrizioni puramente formali (ad esempio non devono eccedere generalmente le 100 parole) a caratteristiche contenutistiche. Il successivo articolo 48 stabilisce le condizioni di ammissibilità di quelle unstarred(98) , riservando a queste interrogazioni tematiche più ampie che non possono esaurirsi nell'ambito di una trattazione orale.
L'attività di indirizzo e controllo può anche esplicarsi attraverso la discussione di risoluzioni e mozioni, le cui procedure sono dettate dalle Parti X e XI del Regolamento del Consiglio degli Stati. Un membro della Camera alta può chiedere che sia posta all'ordine del giorno una discussione su materie di pubblico interesse senza la formale presentazione di una mozione o una votazione (cosiddetta short duration discussion, articoli 176-179). L'articolo 180 è invece dedicato alla procedura del calling attention: si tratta di una procedura attraverso la quale un membro della Camera alta, autorizzato dal Presidente dell'assemblea, può richiamare l'attenzione di un ministro su una questione urgente. Il ministro ha facoltà di rispondere immediatamente o chiedere del tempo in vista di una risposta più meditata. Non più di una calling attention può essere posta in discussione durante una seduta: nel caso di presentazione di più istanze di questo tipo sarà il Presidente a valutare quella che, per importanza ed urgenza, può essere messa all'ordine del giorno. La particolare urgenza richiesta da tale procedura prevede che essa sia inviata contestualmente al ministro competente e al ministro per i rapporti on il Parlamento(99) . Il membro del Consiglio degli Stati può presentare tale istanza, di regola, non appena la seduta abbia avuto inizio e, di regola, entro le 10,30 (prima quindi della Question Hour). Le istanze di calling attention sono reiterate per tutta la settimana successiva e a tal fine poste, giorno dopo giorno, all'attenzione del Presidente: trascorsa la settimana, la calling attention presentata decade(100) . Si ricorda qui brevemente anche la cosiddetta "Menzione speciale" (Special mention), disciplinata dagli articoli 180A e seguenti del Regolamento: essa permette di sollevare diverse questioni di rilevanza pubblica in maniera tempestiva.
In tema di rapporti tra Governo e Parlamento, sembra degna di nota la costituzione delle Consultative Committees da parte del Ministro per i rapporti con il Parlamento. Si tratta di commissioni, suddivise per materie in base anche all'articolazione dei dicasteri del Governo, cui partecipano membri del Governo e di entrambi i rami del Parlamento e ove sono affrontati, in via informale, i temi di interesse, in special modo durante la sessione di bilancio. Alle commissioni partecipano anche i membri dei partiti o gruppi parlamentari di opposizione e sono formate in modo da rispecchiare i rapporti di forza tra i vari gruppi parlamentari. Le commissioni sono costituite al rinnovo della Camera bassa, essendo collegate alla composizione del Governo. Possono inoltre partecipare ai lavori delle commissioni funzionari dei dipartimenti ministeriali. Le deliberazioni di tali commissioni, che si possono riunire anche in periodi di aggiornamento dei lavori parlamentari, hanno carattere informale e sono documenti consultivi non vincolanti.
Si ricorda, infine, che la Costituzione attribuisce alle Camere l'elezione del Presidente dell'Unione (articolo 54). Questi viene eletto con voto singolo trasferibile, a scrutinio segreto, da un collegio elettorale costituito da membri del Parlamento e da membri degli organi legislativi dei parlamenti degli stati confederati e dei due territori di Delhi e Puducherry.
Il Presidente può essere destituito in caso di violazione della Costituzione. La procedura può essere avviata nell'uno o nell'altro ramo del Parlamento, sulla base di una mozione presentata da un quarto dei membri e per la cui approvazione è richiesta la maggioranza dei due terzi dei componenti. Se la messa in stato di accusa è approvata da una camera, l'altra delibera sulla destituzione, che può essere sancita con la maggioranza dei due terzi (art. 61 Cost.).
98) Si veda la relativa pagina del sito: http://rajyasabha.nic.in/rsnew/question/admissibility_question.asp.
99) Attraverso la Notice form peraltro reperibile al sito internet della Rajya Sabha, insieme agli altri moduli per al presentazione ai atti di indirizzo e controllo o comunicazioni. Si veda il link: http://rajyasabha.nic.in/rsnew/legislation/notice_form.asp.
100) Un'analisi più dettagliata della procedura della calling attention, anche alla luce della sua importanza nell'evoluzione del diritto parlamentare indiano, è disponibile nel documento "Calling attention", estratto da "Rajya Sabha at work" in http://rajyasabha.nic.in/rsnew/rsat_work/chapter-18.pdf (pagina del sito ufficiale del Rajya Sabha).